РІШЕННЯ Велика Палата Верховного Суду у справі № 990/387/24

1. У грудні 2024 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) через свого представника - адвоката Лещенка Олександра Вікторовича звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

(далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також - відповідач), у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 24 червня 2024 року № 376/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 24 червня 2024 року "Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» (далі - Указ № 376/2024, РНБО, рішення РНБО відповідно) у частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача - громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , а саме: пункту (№ з/п) 1 додатка № 3 (окрім пункту 6) «Вид обмежувального заходу» анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (анулювання спеціального дозволу на користування надрами № № 5408, 6652; зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № № 6049, 6593).

2. На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 посилався на те, що оскаржуваний Указ № 376/2024 вже є третім щодо нього і є протиправним, а застосовані санкції не є передбачуваними та юридично визначеними, порушують основоположні права і свободи позивача. Позивач наполягав на тому, що не є суб`єктом, до якого можуть застосовуватися санкції, а для застосування останніх не було законних підстав. Також посилався на порушення процедури прийняття як рішення РНБО, так і Указу № 376/2024.

Рух позовної заяви та короткий зміст ухвали суду першої інстанції

3. Ухвалою від 18 грудня 2024 року Касаційний адміністративний суд відкрив провадження у цій справі, а також, з-поміж іншого, на підставі відповідного клопотання позивача залучив Службу безпеки України (далі - СБУ) та РНБО до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

4. 13 травня 2026 року до Касаційного адміністративного суду надійшла заява ОСОБА_1 , подана його представником - адвокатом Кладіковим Максимом Петровичем через підсистему «Електронний суд», про забезпечення позову у справі. Позивач просив суд вжити заходи забезпечення позову шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО щодо застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту 1 додатка № 3.

5. На обґрунтування необхідності застосування заходів забезпечення позову позивач посилався на те, що існує очевидність ознак протиправності Указу № 376/2024, який призвів до порушення прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , а так само і ознаки протиправності рішення РНБО. Деталізувавши, в чому позивач вбачає ознаки протиправності цих рішень, а також практику Верховного Суду з питання застосування інституту забезпечення позову, позивач вважав, що є всі підстави для задоволення його заяви як тимчасового заходу, що гарантуватиме ненастання невідворотних та негативних наслідків.

6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2026 року у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовлено.

7. Судове рішення вмотивоване наявністю імперативної заборони, визначеної пунктом 1 частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), на вжиття такого способу забезпечення позову, як зупинення актів Президента України.

8. Суд урахував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 03 липня 2025 року у справі № 990/80/25, за змістом яких настання за рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України. Відповідно, забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення РНБО фактично призведе до зупинення дії й указу Президента України, яким його уведено в дію, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Лещенка О. В. подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2026 року скасувати і постановити нову ухвалу, якою заяву про забезпечення позову задовольнити.

10. На обґрунтування своїх вимог посилався на те, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права, а саме положень статей 150, 151 КАС України.

11. Скаржник зазначив, що однією із самостійних підстав для вжиття заходів забезпечення позову є очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод та інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (пункт 2 частини першої статті 150 КАС України). Повторивши доводи, викладені в заяві про забезпечення позову, скаржник вважає, що такі є обґрунтованою підставою для вжиття відповідних заходів.

12. Заперечуючи проти застосування судом пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України, скаржник вважає помилковим висновок суду, що настання за рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України. Звертає увагу, що приписи застосованої судом норми не містять імперативної заборони на зупинення рішень РНБО, а отже, подання такої заяви позивачем не суперечить вимогам КАС України. Відмова суду у забезпеченні позову, на переконання позивача, не узгоджується з принципами адміністративного судочинства, закріпленими у статті 2 КАС України, а наведене судом тлумачення статті 151 КАС України засвідчує неналежний рівень «якості закону».

13. Посилаючись на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у питанні «якості закону», а також Верховного Суду у питанні обрання найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, вважає, що суд мав задовольнити його заяву і вжити заходи забезпечення позову, адже для позивача тривають вагомі негативні наслідки, пов`язані із дією рішення РНБО.

Рух апеляційної скарги

14. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .

15. Ухвалою від 27 липня 2026 року Велика Палата Верховного Суду повернула Президенту України поданий відзив на апеляційну скаргу без розгляду з підстав відсутності на ньому підпису особи, яка його подала, а справу призначила до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

16. СБУ подала пояснення на апеляційну скаргу, в яких просить останню залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. СБУ вважає, що висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для забезпечення позову в обраний позивачем спосіб є правильним. Також звертає увагу, що позивач намагається перенести на санкційне провадження стандарт доведеності, притаманний кримінальному судочинству, що методологічно є хибним підходом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

18. Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

19. Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

20. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

21. Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.

22. Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

23. Застосовуючи наведені вище норми процесуального права, суд першої інстанції обґрунтовано звернув увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 03 липня 2025 року у справі № 990/80/25, адже в такій справі, аналогічно до справи № 990/387/24, заявник просив вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії саме рішення РНБО у відповідній частині.

24. Велика Палата Верховного Суду, проаналізувавши роль РНБО і Президента України у механізмі застосування санкцій відповідно до Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції», їх повноваження за Конституцією України, а також суть правовідносин, виснувала, що Президент України є головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більше того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента України означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.

25. Таким чином, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.

26. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії й Указу № 376/2024, яким уведено в дію рішення РНБО, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

27. Доводи скаржника в апеляційній скарзі про те, що він виклав обґрунтування очевидності ознак протиправності рішення РНБО окремо від Указу № 376/2024, є необґрунтованими, оскільки, як уже зазначалося, існує правова єдність цих документів, тобто їх нерозривний зв`язок. Саме собою рішення РНБО не породжує юридичних наслідків без указу Президента України.

28. Також Велика Палата Верхового Суду звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу № 376/2024. Разом з тим позивач просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО.

29. Крім того, пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України встановлює, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

30. Рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу № 376/2024.

31. Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що заявапозивача про забезпечення позову задоволенню не підлягає, є правильним, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений.

32. Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу, що правова суть застосування санкцій полягає у тому, що вони не є видом юридичної відповідальності, а є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року № 990/224/23). За своїм змістом застосування санкцій до особи дійсно неминуче призводить до настання для неї несприятливих наслідків, які, однак, здебільшого є тимчасовими. Зупинення дії відповідних актів (указу Президента України і рішення РНБО) в порядку забезпечення позовів у справах про їх скасування може знівелювати ту мету невідкладного реагування, з якою держава застосувала санкції до конкретної особи. Тому цілком обґрунтованим є поширення на такі вимоги приписів пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України в частині імперативної заборони на забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України.

33. З цих підстав Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивача, здійснені із посиланням на практику ЄСПЛ і Верховного Суду, які до того ж не стосуються подібних правовідносин.

34. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.

35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

36. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

37. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 14 травня 2026 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Викладені в апеляційній скарзі твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.

38. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

39. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду