ПОСТАНОВА Велика Палата Верховного Суду у справі № 320/8367/26

1. У лютому 2026 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:

- визнати дії Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування можливих порушень законодавства України у сфері оборони, антикорупційного законодавства України та дотримання прав і свобод людини під час дії воєнного стану (далі - ТСК) щодо проведення засідань та заслуховування на них запрошених осіб 21 січня і 09 лютого 2026 року протиправними;

- визнати дії ТСК щодо прийняття нею рішень у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року включно протиправними;

- визнати дії ТСК щодо ненадання на адвокатський запит від 05 лютого 2026 копій протоколу та стенограми засідання 21 січня 2026 року протиправними;

- зобов`язати ТСК надати на адвокатський запит від 05 лютого 2026 року запитувані документи, а саме копії протоколу та стенограми засідання 21 січня 2026 року;

- зобов`язати ТСК утриматися від реалізації будь-яким чином рішень, прийнятих у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року включно;

- зобов`язати ТСК утриматися від використання будь-яким чином інформації, що була отримана у результаті заслуховування запрошених осіб на засідання 21 січня та 09 лютого 2026 року.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06 березня 2026 року адміністративну справу № 320/8367/26 передано за підсудністю до Верховного Суду як суду першої інстанції з метою дотримання вимог закону, що визначають правила підсудності адміністративних справ, а також для забезпечення прав учасників справи на розгляд справи «судом, встановленим законом».

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 08 квітня 2026 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху та надав строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом визначення зі сторонами в адміністративному процесі, а саме відповідачем (відповідачами), подання позовної заяви із зазначенням обґрунтування та підстав позовних вимог. Суд звернув увагу позивача на те, що у позовній заяві не зазначено зміст позовних вимог і не викладено обставин, якими він обґрунтовує свої вимоги щодо кожного з відповідачів, зокрема, з урахуванням завдання адміністративного судочинства, яким є вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку саме суб`єктів владних повноважень.

4. 20 квітня 2026 року до Касаційного адміністративного суду надійшла уточнена позовна заява, де належним відповідачем визначено Верховну Раду України (далі - ВРУ) як орган державної влади, який утворив ТСК, яка, у свою чергу, не має статусу юридичної особи та не наділена самостійною адміністративною процесуальною правосуб`єктністю. Управління справами Апарату ВРУ визначено як третю особу, оскільки судове рішення може вплинути на його права та обов`язки в частині організаційного та фінансового забезпечення діяльності ТСК.

5. Отже, в уточненій позовній заяві ОСОБА_1 просив:

- визнати дії ВРУ (в особі ТСК) щодо проведення засідань та заслуховування на них запрошених осіб 21 січня та 09 лютого 2026 року протиправними;

- визнати дії ВРУ (в особі ТСК) щодо прийняття рішень у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року включно протиправними;

- визнати дії ВРУ (в особі ТСК) щодо ненадання на адвокатський запит від 05 лютого 2026 року копій протоколу та стенограми засідання від 21 січня 2026 року протиправними;

- зобов`язати ВРУ забезпечити надання на адвокатський запит від 05 лютого 2026 року запитувані документи, а саме копії протоколу та стенограми засідання ТСК від 21 січня 2026 року;

- зобов`язати ВРУ забезпечити утримання ТСК від реалізації будь-яким чином рішень, прийнятих у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року включно;

- зобов`язати ВРУ забезпечити утримання ТСК від використання будь-яким чином інформації, що була отримана у результаті заслуховування запрошених осіб на засідання 21 січня та 09 лютого 2026 року.

6. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про грубе порушення ТСК законодавства України під час проведення засідань 21 січня та 09 лютого 2026 року, на які був запрошений ОСОБА_1 , з огляду на присутність на таких засіданнях менше половини її членів, що підтверджується отриманими на адвокатські запити відповідями народних депутатів - членів ТСК, у той час як Закон України від 19 грудня 2019 року № 400-ІХ «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» (далі - Закон № 400-ІХ) вимагає, щоб на засіданні були присутні більше половини її членів.

7. Твердив позивач і про те, що питання, які йому ставилися під час засідань ТСК, не стосувалися предмета розслідування цієї комісії, порушували його право на приватність та захист персональних даних.

8. 05 лютого 2026 року, мовилося далі в позовній заяві, на адресу ТСК було надіслано адвокатський запит із проханням надати копії протоколу та стенограми засідання комісії від 21 січня 2026 року, а також підтвердити наявність кворуму для засідання у цей день, на що отримано відповідь, з якою позивач не погоджується. Посилання відповідача на те, що 15 січня 2026 року засідання не було закрито, вважає неправомірним та таким, що не може бути підставою для відмови у задоволенні законних вимог адвоката.

9. Проведення засідань колегіального органу без кворуму та без належної процесуальної фіксації створює, на думку позивача, стан правової невизначеності та позбавляє його можливості ефективного захисту своїх прав та перевірки законності дій відповідача.

10. Позивач вважає, що належним та необхідним способом захисту його порушених прав буде зобов`язання відповідача надати копії запитуваних у адвокатському запиті від 05 лютого 2026 року документів, а також утриматися від використання інформації, отриманої у ході засідань ТСК, проведених з порушенням вимог закону щодо їх повноважності.

11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 квітня 2026 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.

12. Суд першої інстанції зауважив, що ВРУ під час діяльності тимчасової слідчої комісії, зокрема при організації та проведенні її засідань, не виконує публічно-владних управлінських функцій, а спірні правовідносини щодо проведення засідань, прийняття рішень з використанням отриманої у процесі та результаті заслуховування запрошених на засідання осіб є складовою здійснення парламентського контролю як внутрішньої конституційної функції законодавчого органу.

13. Водночас, як зазначив суд першої інстанції, окреслені позивачем у цьому позові підстави та вимоги щодо незгоди з проведенням засідань комісії 21 січня та 09 лютого 2026 року, прийняття комісією рішень у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року та необхідність утриматися від їх реалізації, використання будь-яким чином інформації, отриманої в результаті заслуховування запрошених на засідання 21 січня та 09 лютого 2026 року осіб, стосуються внутрішньоорганізаційної діяльності тимчасового парламентського органу та не спрямовані на індивідуально-правове регулювання прав чи обов`язків позивача, у зв`язку із чим такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

14. Суд також звернув увагу на те, що правила частини другої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19, 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися дії чи бездіяльність ВРУ. За наслідками розгляду таких адміністративних справ Верховний Суд може визнати дії чи бездіяльність ВРУ протиправними та зобов`язати її вчинити певні дії.

15. За змістом позовної заяви та наданих позивачем доказів на підтвердження обґрунтованості заявлених позовних вимог 05 лютого 2026 року на адресу ТСК надіслано адвокатський запит, на який отримано відповідь за підписом голови ТСК. Оскаржувані дії та рішення ТСК, як зазначено у позові, порушили конкретні права ОСОБА_1 , зокрема, право на законну процедуру (заслуховування на неповноважному засіданні), право на захист персональних даних та ділової репутації (постановка питань поза предметом розслідування), право на доступ до публічної інформації (ненадання протоколу та стенограми), право на правову визначеність (прийняття рішень за відсутності кворуму).

16. З цього приводу суд першої інстанції зазначив, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається із двох елементів: предмета та підстави позову.

17. При цьому особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов, та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд.

18. Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право / інтереси особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

19. Посилаючись на вимоги пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України в поєднанні з вимогами статей 5, 77 цього Кодексу, суд першої інстанції зазначив, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві: хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.

20. Отже, законодавець передбачив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

21. Позивач, посилаючись на практику Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) у справах № 990/133/24 та № 990/580/25, вказав, що всі позовні вимоги у цій справі адресовані до ВРУ як суб`єкта владних повноважень, відповідального за дії та бездіяльність ТСК - свого тимчасового органу.

22. У той же час, незважаючи на те, що позивач визначив відповідачем у справі ВРУ як суб`єкта владних повноважень, він не навів при цьому обставин, які призвели до порушення його прав, свобод та інтересів, що свідчить про відсутність правовідносин саме між цими сторонами на час звернення до суду.

23. Фактично, як зазначив суд, між ОСОБА_1 та ВРУ не виникли правовідносини, спір у яких міг би призвести до звернення до суду з позовними вимогами.

24. Позивач вказав, що оскаржувані дії та рішення ТСК як тимчасового органу ВРУ порушили його права, свободи та інтереси, а саме: право на законну процедуру (встановлену статтею 19 Конституції України), право на захист персональних даних та ділової репутації (стаття 32 Конституції України), на доступ до публічної інформації (стаття 34 Конституції України, Закон України «Про доступ до публічної інформації»), на правову визначеність (стаття 8 Конституції України, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).

25. Щодо цього суд першої інстанції зазначив, що порушені права позивача підпадають під захист Основного Закону України, проте лише у випадку звернення особи до суду у належний спосіб за позовною заявою, поданою відповідно до вимог КАС України та в межах позовних вимог.

26. Враховуючи вимоги пункту 1 частини першої статті 170 КАС України та зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до суду із цим позовом, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі.

27. На виконання вимог частини шостої статті 170 КАС України суд першої інстанції зазначив, що, оскільки розгляд вказаних спорів до ТСК перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

28. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2026 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

29. Апелянт вважає, що ТСК, здійснюючи його виклик на засідання як особи, що обіймає посаду ершого заступника Голови Державної служби фінансового моніторингу України, ставлячи запитання та вимагаючи надання пояснень, реалізовувала владні управлінські функції, що мають обов`язковий характер для запрошеної особи. Такі дії мають індивідуально-визначений характер, адресовані конкретній особі та породжують юридичні наслідки для позивача, що свідчить про наявність публічно-правового спору.

30. На підтвердження своєї позиції посилається на низку постанов Великої Палати, у яких сформульовані висновки щодо юрисдикції спору, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

31. Вважає, що спір виник із публічно-правових відносин за участю ВРУ (в особі ТСК) як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, а отже, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

32. Мовить у скарзі про численні порушення ТСК закону, зокрема про проведення неповноважного засідання 09 лютого 2026 року, на якому кількість присутніх народних депутатів України - членів ТСК не перевищувала 5 осіб.

33. Не погоджується з відповіддю ТСК на його адвокатський запит від 05 лютого 2026 року, вважаючи посилання голови цієї комісії на те, що розпочате 15 січня 2026 року засідання ще не закрито, способом обходу вимог закону щодо повноважності кожного засідання.

34. Посилається на те, що недотримання вимог щодо фіксації кворуму та своєчасного оприлюднення інформації про діяльність ТСК створює ситуацію правової невизначеності.

35. Вважає, що протиправні дії ТСК, пов`язані з проведенням неповноважних засідань, недотриманням вимог щодо процесуальної фіксації засідань, а також з прийняттям рішень за відсутності передбачених законом умов їх правомірності, створюють ситуацію, за якої порушуються права позивача, що є неприпустимим з огляду на суспільне значення та мету діяльності ТСК.

36. Щодо визначення відповідача у вказаній справі ОСОБА_1 зазначає, що у цій справі відповідачем визначено ВРУ як орган державної влади, суб`єкт владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, який утворив ТСК.

37. ТСК є колегіальним тимчасовим органом ВРУ, утвореним з числа народних депутатів України відповідно до частини третьої статті 89 Конституції України та Закону № 400-ІХ. Відповідно до статті 3 цього Закону слідча комісія підзвітна ВРУ.

38. Таким чином, ТСК не є самостійною юридичною особою, не має окремого коду ЄДРПОУ, не наділена самостійною адміністративною процесуальною правосуб`єктністю у розумінні статті 43 КАС України, а тому не може мати статус відповідача у цій справі. У цьому контексті посилається на постанову об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 14 червня 2021 року у справі № 760/32455/19 про те, що філії та представництва, які не є юридичними особами, не наділені цивільною процесуальною дієздатністю та не можуть виступати стороною у цивільному процесі.

39. Тому всі позовні вимоги адресовані ВРУ як суб`єкту владних повноважень, відповідальному за дії та бездіяльність ТСК - свого тимчасового органу, а отже, між позивачем та ВРУ виникли спірні правовідносини, що не узгоджується із зробленими судом першої інстанції висновками в оскаржуваній ухвалі.

40. Звертає увагу, що здійснення парламентського контролю є владною управлінською функцією. Оскільки створення тимчасових слідчих комісій є однією із форм парламентського контролю, то через їх діяльність ВРУ реалізує владну управлінську функцію.

41. Посилаючись на пункт 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», апелянт зазначає, що в цій справі суд першої інстанції незаконно не визнав оскаржувані дії та бездіяльність ТСК такими, що виникли під час здійснення публічно-владних управлінських функцій (парламентського контролю) ВРУ через діяльність ТСК.

42. Вважає, що порушено його конституційне право на доступ до правосуддя, гарантоване статтею 55 Конституції України.

43. На переконання ОСОБА_1 , Касаційний адміністративний суд фактично визнав наявність порушення його прав та інтересів, проте, відмовляючи у відкритті провадження, не зазначив, який саме спосіб захисту є належним та ефективним у спірних правовідносинах, не роз`яснив, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такого спору, а також не вказав, у якому процесуальному порядку позивач може реалізувати своє право на судовий захист.

44. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 квітня 2026 року - без змін.

45. Передусім вказує, що, відмовляючи у відкритті провадження, Верховний Суд обґрунтовано зазначив, що позивач, звернувшись до суду з позовом про визнання дій ВРУ протиправними, фактично оспорює дії ТСК. ВРУ у такому випадку не виконує владних управлінських функцій щодо позивача. За своїм статусом тимчасові слідчі комісії ВРУ є тимчасово створеними органами, які забезпечують здійснення парламентом його контрольної функції.

46. Із посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 ВРУ звертає увагу, що повноваження ВРУ здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.

47. Водночас ТСК: не є тотожною ВРУ як конституційному органу; здійснює самостійні повноваження в межах, визначених законом та постановою про її утворення; приймає індивідуальні рішення від власного імені; оскаржувані дії ТСК не є діями парламенту.

48. ВРУ вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у справі, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги немає.

Рух апеляційної скарги

49. Велика Палата ухвалою від 14 травня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2026 року, а ухвалою від 16 липня 2026 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 10 вересня 2026 року.

50. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

51. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

52. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19?рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (пункт 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).

53. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

54. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

55. У рішенні від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (параграф 33) Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

56. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів, вказаних у статті 55 Конституції України, утворено систему адміністративних судів.

57. Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

58. За визначеннями, наведеними у пунктах 1, 2 частини першої статті 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

59. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

60. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

61. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

62. Верховному Суду як суду першої інстанції відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

63. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої пункт 2 частини першої цієї статті поширює на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

64. Велика Палата дотримується усталеної позиції, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження.

65. Така правова позиція висловлена, зокрема, але не виключно, у постановах Великої Палати від 26 червня 2019 року у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08 квітня 2020 року у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20) та від 14 квітня 2021 року у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21).

66. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 89 Конституції України ВРУ для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

67. Згідно із частиною першою статті 87 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент ВРУ), ВРУ відповідно до частини четвертої статті 89 Конституції України може утворювати тимчасові слідчі комісії. Питання про утворення тимчасової слідчої комісії включається до порядку денного пленарних засідань ВРУ без голосування.

68. Частина перша статті 88 Регламенту ВРУ встановлює, що результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає в звіті, який повинен містити висновки і пропозиції про: 1) факти й обставини, які стали підставами для проведення розслідування; 2) відомості чи обставини, встановлені тимчасовою слідчою комісією, і докази, якими це підтверджується; 3) відомості чи обставини, що не підтвердилися; 4) факти й обставини, які не були перевірені, і причини цього.

69. За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна Рада може прийняти такі рішення: 1) взяти до відома висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії; 2) припинити повноваження тимчасової слідчої комісії; 3) продовжити роботу тимчасової слідчої комісії на визначений Верховною Радою строк, але не більше одного року з дня її утворення (частина третя статті 88 Регламенту ВРУ).

70. Правовий статус тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій ВРУ, їх повноваження та організаційні основи діяльності визначає Закон № 400-ІХ.

71. За визначенням, наведеним у частині першій статті 1 цього Закону тимчасова слідча комісія ВРУ (далі - слідча комісія) - колегіальний тимчасовий орган ВРУ, що утворюється з числа народних депутатів України, завданням якого є здійснення парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.

72. Відповідно до частин першої, другої статті 3 Закону № 400-ІХ слідчі комісії і спеціальні комісії підзвітні ВРУ. Слідча комісія у визначений ВРУ термін, але не пізніш як через шість місяців з дня її утворення, подає ВРУ письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені нею пропозиції щодо проектів актів ВРУ, висновки, пропозиції та інші матеріали, які надаються народним депутатам України для ознайомлення.

73. Підставами для утворення слідчої комісії можуть бути повідомлення про порушення Конституції України, законів України органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими, службовими особами, керівниками (або посадовими особами, які виконують їх обов`язки) підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, громадських об`єднань, що становлять суспільний інтерес, у тому числі: 1) повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, територіальній цілісності України або її економічним, науково-технічним, національно-культурним, соціальним інтересам, охороні довкілля; 2) повідомлення про масове порушення прав, свобод і законних інтересів громадян, їх об`єднань або зловживання владою посадовими, службовими особами, що завдало істотної шкоди суспільним інтересам (частина друга статті 4 Закону № 400-ІХ).

74. Слідча комісія не може утворюватися з питань: 1) здійснення правосуддя судом; 2) встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення; 3) яке є предметом діяльності утвореної ВРУ іншої слідчої комісії (частина четверта статті 4 Закону № 400-ІХ).

75. Згідно зі статтею 10 Закону № 400-ІХ на час діяльності слідчої комісії протоколи та стенограми її засідань, інші документи чи належним чином посвідчені копії цих документів зберігаються в сейфі, що опечатується. У процесі дослідження матеріалів розслідування кожен член слідчої комісії працює із ксерокопіями отриманих документів, що не виключає його права звернення до їх оригіналів. Усі зауваження, висновки і пропозиції щодо досліджуваних матеріалів, фактів і обставин члени слідчої комісії викладають письмово та подають їх на ім`я голови слідчої комісії через її секретаріат або безпосередньо з обов`язковою реєстрацією у встановленому порядку. Оригінали отриманих слідчою комісією документів відповідно до рішення Верховної Ради України передаються разом із висновками і пропозиціями слідчої комісії до Генеральної прокуратури України або повертаються відповідно до органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. У випадку, передбаченому частиною восьмою статті 3 цього Закону, оригінали отриманих слідчою комісією документів повертаються відповідно до органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

76. Статтею 13 Закону № 400-ІХ визначені обов`язки слідчої комісії, до яких, серед іншого, належить ведення протоколів та стенограм засідань [пункт 1 частини першої].

77. Із системного аналізу наведеного правового регулювання слідує, що створення тимчасових слідчих комісій є однією із форм здійснення ВРУ парламентського контролю у формі парламентського розслідування. Метою їх створення є забезпечення в подальшому парламентської реакції на, зокрема, певні суспільно значущі питання та удосконалення у зв`язку із цим правового регулювання у відповідній сфері.

78. Діяльність слідчої комісії за своїм змістом має контрольний, аналітичний й рекомендаційний характер. При цьому повноважень із прийняття владних рішень, які б безпосередньо стосувалися прав і обов`язків осіб, які можуть бути фігурантами такого парламентського розслідування, слідча комісія не має. Відтак немає підстав стверджувати, що дії чи бездіяльність слідчих комісій є управлінськими та спрямовані на індивідуальне правове регулювання прав чи обов`язків конкретних осіб.

79. До обов`язків слідчої комісії дійсно належить ведення протоколів та стенограм засідань, проте її діяльність у частині організації власних засідань і фіксації їх перебігу має за своєю природою внутрішньоорганізаційний характер.

80. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати від 18 березня 2026 року у справі № 990/580/25.

81. Повертаючись до обставин цієї справи, Велика Палата підтримує висновок Касаційного адміністративного суду, що у спірному випадку ТСК під час організації та проведення своїх засідань не виконувала публічно-владних управлінських функцій, а зазначені позивачем у цьому позові підстави та позовні вимоги щодо незгоди з проведенням засідань ТСК 21 січня та 09 лютого 2026 року, прийняття ТСК рішень у період з 16 січня по 11 лютого 2026 року та необхідності утриматися від їх реалізації, використання будь-яким чином інформації, отриманої в результаті заслуховування запрошених на засідання 21 січня та 09 лютого 2026 року осіб, стосуються внутрішньоорганізаційної діяльності тимчасового парламентського органу та не спрямовані на індивідуально-правове регулювання прав чи обов`язків позивача, у зв`язку із чим такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

82. З огляду на викладене Велика Палата відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що здійснення ТСК парламентського контролю шляхом проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, є владною управлінською функцією.

83. Що стосується позовних вимог про визнання протиправними дій ВРУ (в особі ТСК) щодо ненадання на адвокатський запит від 05 лютого 2026 року копій протоколу та стенограми засідання 21 січня 2026 року і зобов`язання забезпечити надання на адвокатський запит від 05 лютого 2026 року запитуваних документів - суд першої інстанції слушно звернув увагу на те, що правила частини другої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19, 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися дії чи бездіяльність ВРУ. За наслідками розгляду таких адміністративних справ Верховний Суд може визнати дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ протиправними, зобов`язати вчинити певні дії.

84. Як видно з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 05 лютого 2026 року на адресу ТСК надіслано адвокатський запит, на який отримано відповідь за підписом голови ТСК. Що стосується копії протоколу засідання ТСК - позивачеві повідомлено, що вказаний документ перебуває на стадії формування до моменту офіційного закриття засідання.

85. Як зазначив позивач у позовній заяві, оскаржувані дії ТСК порушили його конкретні права, зокрема право на доступ до публічної інформації (ненадання протоколу та стенограми).

86. З цього приводу слід зазначити, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається із двох елементів: предмета та підстави позову.

87. Предметом позову є матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.

88. Правові підстави позову - це зазначена у позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

89. До фактичних підстав позову належать юридичні факти, які підтверджують належність спірного права позивачу; наявність або відсутність спірних правовідносин між сторонами; наявність порушених прав, свобод та інтересів позивача; наявність інших обставин по справі.

90. При цьому особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов, та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд.

91. Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право / інтереси особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

92. Відповідно до вимог пунктів 4 та 5 частини п`ятої статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначаються докази, що підтверджують вказані обставини.

93. Із положень пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України в поєднанні з вимогами статей 5, 77 цього Кодексу випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.

94. Законодавець передбачив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

95. Позивач, посилаючись на практику Великої Палати у справах № 990/133/24 та № 990/580/25, вказав, що всі позовні вимоги у цій справі адресовані до ВРУ як суб`єкта владних повноважень, відповідального за дії та бездіяльність ТСК - свого тимчасового органу.

96. Водночас, незважаючи на те, що позивач визначив відповідачем у справі ВРУ як суб`єкта владних повноважень, він не навів обставин, які призвели до порушення його прав, свобод та інтересів (адже адвокатський запит адресований ТСК і відповідь надана головою ТСК), що свідчить про відсутність правовідносин саме між цими сторонами на час звернення до суду.

97. Велика Палата погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що фактично між ОСОБА_1 та ВРУ не виникли правовідносини, спір в яких міг би призвести до звернення до суду з позовними вимогами до цього суб`єкта.

98. Посилання позивача на висновки Великої Палати у справі № 990/133/24 є безпідставними, оскільки суб`єктний склад цих правовідносин та підстави їх виникнення не є подібними до правовідносин у цій справі.

99. У справі № 990/133/24 позивач звернувся до Голови ВРУ із адвокатським запитом, в якому просив надати йому для ознайомлення та копіювання власними технічними засобами всі документи, пов`язані з діяльністю Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування обставин, що призвели до смерті судді Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області Лободенка Олександра Станіславовича та міського голови м. Кременчука Полтавської області Бабаєва Олега Мейдановича, створеної на підставі Постанови ВРУ № 2033-ІХ від 01 лютого 2022 року (далі - Комісія), в тому числі всі протоколи та стенограми засідань Комісії (або, за наявності, надати їх електронні копії). На вказаний запит адвокат Миронов О. А. отримав відповідь за підписом керівника Апарату ВРУ. Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.

100. Тобто правовідносини у вказаній справі виникли саме між позивачем та ВРУ як суб`єктом владних повноважень, до якого було направлено адвокатський запит. До того ж у справі № 990/133/24 Комісія подала парламенту письмовий звіт про виконану роботу, який відповідно до Постанови ВРУ від 20 березня 2023 року № 2967-ІХ «Про звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування обставин, що призвели до смерті судді Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області Лободенка Олександра Станіславовича та міського голови м. Кременчука Полтавської області Бабаєва Олега Мейдановича» був взятий до відома парламентом.

101. Безпідставним є посилання в апеляційній скарзі на висновки Великої Палати, сформульовані, зокрема, у постановах від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17, від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17, від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц, від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18, від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18, від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17, від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18, щодо юрисдикції спору, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень, оскільки суб`єктний склад правовідносин у цих справах не є подібним до суб`єктного складу у розглядуваній справі.

102. Стосовно доводів ОСОБА_1 про відмову йому в доступі до правосуддя для захисту порушених прав Велика Палата зазначає, що законодавчі обмеження можливості оскарження дій суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки такі дії, зокрема, ВРУ можуть бути оскаржені в суді, якщо вони вчинені у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.

103. У цьому контексті не зайвим буде вкотре зазначити, що Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою [пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06), пункт 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» (заява № 377/02)].

104. Інші міркування і твердження скаржника, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

105. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

106. Велика Палата вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду