ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 400/7241/26

І. Суть спору

1. 18 червня 2026 року Головне управління Державної податкової служби у Миколаївській області (далі - позивач, контролюючий орган, ГУ ДПС у Миколаївській області) звернулося до суду з позовом (у порядку визначеному статтею 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України) до Комунального підприємства «Санітарна очистка міста» (далі - відповідач-1, Підприємство, КП «Санітарна очистка міста»), ОСОБА_1 (далі - відповідач-2, ОСОБА_1 ) про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України керівника КП «Санітарна очистка міста» - ОСОБА_1 до погашення податкового боргу Підприємства.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за КП «Санітарна очистка міста», керівником якого є ОСОБА_1 , обліковується податковий борг у розмірі 3 311 546,52 грн. Податкова вимога від 06.10.2023 №0007057-1305-1429 вважається врученою Підприємству 11.10.2023. Позивач вказує на те, що вживав заходи, передбачені Податковим кодексом України, щодо погашення боргу, однак борг не було сплачено.

3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2026 року у задоволенні позовної заяви відмовлено повністю.

4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2026 року у справі № 400/7241/26 апеляційну скаргу ГУ ДПС у Миколаївській області задоволено частково. Скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2026 року. Адміністративний позов ГУ ДПС у Миколаївській області до КП «Санітарна очистка міста», ОСОБА_1 про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України залишено без розгляду. Суд апеляційної інстанції, залишаючи позовну заяву контролюючого органу без розгляду, виходив з того, що питання строку звернення контролюючого органу до суду з позовною заявою щодо обмеження права керівника платника податків на виїзд за кордон регламентується приписами абзацу другого частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України і, відповідно, становить три місяці з дня виникнення підстав, що дають контролюючому органу право на пред`явлення визначених законом позовних вимог, а оскільки з позовною заявою позивач звернувся до суду лише 18.06.2026, тоді як граничний 240-денний строк, визначений пунктом 87.13 статті 87 Податкового кодексу України та частиною першою статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України, завершився 08.09.2024, то строк, визначений абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, є пропущеним. При цьому жодних поважних причин такого пропуску позивачем не наведено.

5. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції контролюючий орган подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2026 року у справі № 400/7241/26 та прийняти рішення, яким задовольнити позовні вимоги контролюючого органу у повному обсязі.

6. Предметом касаційного оскарження є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано рішення суду першої інстанції та залишено позов без розгляду, тобто, ухвалена за наслідками вирішення судом процесуального питання, підстави для касаційного оскарження такого судового рішення визначені абзацом 6 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

7. У касаційній скарзі контролюючий орган вказує, що суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення застосовуючи положення п. 87.13 ст. 87 ПК України та ст. 289-2 КАС України, виходив з того, що передбачені цими нормами умови для звернення до суду повинні бути пов`язані з податковою вимогою, яка була направлена за наявності податкового боргу в сумі, що перевищує 1 млн. грн. Однак, на думку контролюючого органу, такий підхід не враховує положення п. 59.5 ст. 59 ПК України, відповідно до якого після направлення задаткової вимоги зміна суми податкового боргу за умови його неповного погашення не зумовлює повторного направлення податкової вимоги.

Крім того, позивач звертає увагу, що податковий борг у відповідача перевищує 1 млн. грн, що було підтверджено, ГУ ДПС у Миколаївській області та, що такий виник - 11.08.2025, що не було враховано судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення.

8. Відповідачами відзивів на касаційну скаргу надіслано не було.

9. Касаційний розгляд справи проведено в письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

10. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

11. Перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, Верховний Суд виходить з наступного.

12. Так, згідно з положеннями пункту 59.1 статті 59 Податкового кодексу України у разі коли у платника податків виник податковий борг, контролюючий орган надсилає (вручає) йому податкову вимогу в порядку, визначеному для надсилання (вручення) податкового повідомлення-рішення.

13. У разі якщо у платника податків, якому надіслано (вручено) податкову вимогу, сума податкового боргу збільшується (зменшується), погашенню підлягає вся сума податкового боргу такого платника податку, що існує на день погашення. У разі якщо після направлення (вручення) податкової вимоги сума податкового боргу змінилася, але податковий борг не був погашений в повному обсязі, податкова вимога додатково не надсилається (не вручається) (пункт 59.5 статті 59 Податкового кодексу України).

14. Відповідно до пункту 87.13 статті 87 Податкового кодексу України у разі несплати протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги суми податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень, контролюючий орган може звернутися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України - до погашення такого податкового боргу.

15. Вимоги абзацу першого цього пункту не застосовується у разі наявності зобов`язання держави щодо повернення юридичній особі або постійному представництву нерезидента-боржника помилково та/або надміру сплачених ним грошових зобов`язань, бюджетного відшкодування податку на додану вартість, якщо загальна сума непогашеної заборгованості держави перед боржником дорівнює або перевищує суму податкового боргу такого боржника.

16. Тимчасове обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України встановлюється як забезпечувальний захід виконання судового рішення або рішення керівника контролюючого органу про стягнення суми податкового боргу.

17. Позивач звернувся до суду з цим позовом саме на підставі положень вказаної статті, а також статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України.

18. Відповідно до частини першої статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невиконання у встановлені Податковим кодексом України строки обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань юридичною особою або постійним представництвом нерезидента, що призвело до виникнення податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, податковим органом подається до суду за основним місцем реєстрації юридичної особи або постійного представництва нерезидента позовна заява про застосування судом тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі території України.

19. Згідно з положеннями частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

20. Верховний Суд у своїх рішеннях неодноразово звертав увагу на те, що наведена норма чітко встановлює момент початку перебігу строку для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень: саме з дня виникнення підстав, які наділяють його правом на подання визначених законом позовних вимог. Такими підставами слід вважати об`єктивно визначені обставини, за наявності яких суб`єкт владних повноважень усвідомлює або повинен усвідомлювати факт порушення публічного інтересу, на захист якого спрямований відповідний адміністративний позов. При цьому слід виходити з того, що строк звернення до суду не може визначатися на розсуд суб`єкта владних повноважень чи пов`язуватися з будь-якими суб`єктивними чинниками, такими як момент прийняття внутрішніх рішень чи отримання додаткових роз`яснень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби. А тому контролюючий орган чи інші суб`єкти владних повноважень не можуть самостійно «розтягувати» строки, визначені законом. Це прямо пов`язано з принципом, що суб`єкт владних повноважень «зв`язаний законом» і діє лише у межах строків, які встановив законодавець.

Встановлення строків звернення до суду з позовом законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У рішенні Європейського Суду з прав людини від 19 червня 2001 року у справі «Креуз проти Польщі» (заява № 28249/95) зазначено, що «право на суд» не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх «цивільних прав та обов`язків», пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.

Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Таким чином, законодавець передбачив об`єктивний критерій для обчислення строку звернення до адміністративного суду, який забезпечує належну реалізацію принципів юридичної визначеності, стабільності правовідносин та оперативності у вирішенні публічно-правових спорів. Недотримання цього строку позбавляє суб`єкта владних повноважень можливості реалізувати своє право на судовий захист, якщо не буде встановлено наявності поважних причин для його поновлення. Вказане забезпечує рівність інтересів суб`єктів владних повноважень та інших учасників адміністративного процесу, сприяє дисциплінованості та прогнозованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, унеможливлює зловживання процесуальними правами та гарантує ефективний судовий захист прав і законних інтересів усіх учасників правовідносин.

21. Суд зазначає, що норми статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України не встановлюють окремих строків звернення до суду, не визначають інших вимог до позовної заяви, відмінних від тих, які передбачені загальними нормами Кодексу адміністративного судочинства України, як і не встановлюють іншої, особливої процедури розгляду таких заяв, що свідчить про те, що звернення в порядку статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України з позовною заявою про обмеження виїзду керівника платника податків за кордон відбувається в загальному порядку, в тому числі і за загальними строками звернення до суду.

При цьому, правові підстави для звернення до суду згідно зі статтею 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України щодо встановлення тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі України виникають через 240 днів від дня вручення платнику податків податкової вимоги, а відповідні повноваження повинні бути реалізовані контролюючим органом в межах тримісячного строку, передбаченого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

22. Зазначене узгоджується з правовими висновками викладеними Верховним Судом у постановах від 12 вересня 2024 року у справі № 120/2322/24, від 12 вересня 2024 року у справі № 140/26462/23, від 01 липня 2025 року у справі № 120/2450/24, від 24 липня 2025 року у справі № 580/11507/24, від 11 вересня 2025 року у справі № 460/1354/25, від 10 лютого 2026 року у справі № 340/4813/25, від 17 квітня 2026 року у справі № 160/20015/25, від 21 травня 2026 року у справі № 160/19898/25.

23. Так, у справі, що розглядається судом апеляційної інстанції встановлено, що контролюючим органом відповідно до вимог статті 59 Податкового кодексу України сформовано податкову вимогу від 06 жовтня 2023 року №0007057-1305-1429, та направлено КП «Санітарна очистка міста» рекомендованим листом з повідомленням про вручення, в якій визначено, що станом на 06.10.2023 сума боргу становить 52 021,95 грн. Податкова вимога від 06.10.2023 № 0007057-1305-1429 вручена КП «Санітарна очистка міста» 11.10.2023.

Як зазначалося вище, відповідно до пункту 59.5 статті 59 Податкового кодексу України, у разі якщо після направлення (вручення) податкової вимоги сума податкового боргу змінилася, але податковий борг не був погашений в повному обсязі, податкова вимога додатково не надсилається (не вручається).

Тобто, з урахуванням вказаних положень податкового законодавства, після направлення (вручення) податкової вимоги, за умови, що податковий борг не був погашений в повному обсязі, та такий податковий борг (заборгованість) став перевищувати 1 мільйон гривень, у контролюючого органу не виникає обов`язку додатково надсилати (вручати) платнику податків нову податкову вимогу.

Суд звертає увагу, що суд апеляційної інстанції з урахуванням встановлених обставин, дійшов висновку, що саме з 11.10.2023 підлягає обчисленню встановлений пунктом 87.13 статті 87 Податкового кодексу України строк у 240 календарних днів та такий сплив - 07.06.2024. Тобто, починаючи з 08.06.2024, за наявності інших передбачених законом умов, у контролюючого органу виникло право на звернення до адміністративного суду із позовом про застосування тимчасового обмеження керівника юридичної особи у праві виїзду за межі України, а (з урахуванням положень статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України) останнім днем звернення ГУ ДПС у Миколаївській області до адміністративного суду з цим позовом було - 08.09.2024. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки, адміністративний позов у цій справі подано лише 18.06.2026, тобто після закінчення тримісячного строку, встановленого абзацом другим частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, то контролюючий орган звернувся до адміністративного суду з пропуском установленого законом процесуального строку.

Верховний Суд зазначає про помилковість таких висновків суду апеляційної інстанції.

Так, Суд звертає увагу, що за змістом оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції не було надано жодної належної оцінки доводам та доказам контролюючого органу щодо моменту виникнення у відповідача наявності податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, що з урахуванням вказаних положень пункту 87.13 статті 87 Податкового кодексу України та частини першої статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України має вирішальне значення для визначення дня, з якого у контролюючого органу виникло право на пред`явлення відповідних позовних вимог, а відтак і з якого моменту починає свій перебіг тримісячний строк звернення до адміністративного суду, передбачений частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Натомість, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення в частині обрахунку спірного строку обмежився лише встановленням дати отримання відповідачем податкової вимоги надісланої контролюючим органом, у якій сума боргу становить 52 021,95 грн, що менше визначеної положеннями положень пункту 87.13 статті 87 Податкового кодексу України та частини першої статті 289-2 Кодексу адміністративного судочинства України суми податкового боргу (заборгованості).

З урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції передчасно дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову контролюючого органу без розгляду у зв`язку з пропуском встановленого процесуального строку на звернення до суду з цим позовом.

24. Суд зазначає, що у справі, що розглядається, в контексті спірних правовідносин суд апеляційної інстанції не встановив усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення цього спору, що позбавляє суд касаційної інстанції можливості здійснити касаційний перегляд справи із прийняттям остаточного судового рішення, яке б вирішило спір між сторонами, і реалізувати мету, з якою касаційне провадження було відкрито.

Верховний Суд у своїх постановах неодноразово наголошував, що для виконання завдань адміністративного судочинства впроваджено принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

25. Положення статі 341 Кодексу адміністративного судочинства України не наділяють суд касаційної інстанції повноваженнями встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

26. Відповідно до частини першої-третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

27. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

28. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

29. За обставин, що склались у цій справі та з огляду на завдання адміністративного судочинства, Верховний Суд дійшов висновку, що П`ятий апеляційний адміністративний суд порушив норми процесуального права, у зв`язку з чим оскаржувана постанова апеляційного суду підлягає скасуванню із передачею справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд