ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 240/1984/21

1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом в якому просив стягнути з Держави України в особі Житомирської обласної прокуратури матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 07 травня 2020 року в сумі 1 079 412,16 грн.

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Держави Україна в особі: Житомирської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру".

Зобов`язано Житомирську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 недоотриманої заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі відповідач, із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 19 квітня 1999 року працював на різних посадах в органах прокуратури Житомирської області.

6. Наказом №123к від 06 травня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Житомирської місцевої прокуратури Житомирської області з 07 травня 2020 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

7. На запит ОСОБА_1 Житомирська обласна прокуратура надіслала лист №27-97вих-21 від 09 лютого 2021 року в якому повідомила: у період з 01 липня 2015 року по 20 листопада 2015 року посадовий оклад позивача визначено постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року та становив 2 790 грн; з 21 листопада 2015 року по 30 листопада 2015 року згідно з постановою Кабінету Міністрів України №763 посадовий оклад становив 2316 грн; з 01 грудня 2015 року по 05 вересня 2017 року згідно з постановою Кабінету Міністрів України №1013 посадовий оклад становив 2897 грн; з 06 вересня 2017 року по 19 лютого 2020 року посадовий оклад згідно з постановою Кабінету Міністрів України №657 становив 7210 грн; з 20 лютого 2020 року по 07 травня 2020 року посадовий оклад згідно з постановою Кабінету Міністрів України №657 становив 8000 грн.

8. Вважаючи протиправними дії відповідача в частині нарахування за період з 01 липня 2015 року по 07 травня 2020 року посадового окладу в розмірі, що є меншим ніж встановлений статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", оскільки рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми та положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VІІ) зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, позивач звернувся до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з дня прийняття рішення Конституційним Судом України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у позивача виникає право на отримання заробітної плати відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VІІ.

10. У зв`язку з чим, суд першої інстанції, з метою захисту порушеного права позивача, вийшов за межі позовних вимог та визнав протиправними дії відповідача щодо ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VІІ, а також зобов`язав відповідача провести нарахування та виплату недоотриманої заробітної плати за вказаний період, виходячи з розміру посадового окладу визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VІІ.

11. У касаційній скарзі відповідач зазначив, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України посилаючись на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, яким надано оцінку порядку нарахування заробітної плати прокурорів у редакції Закону №1697-VII, без врахування положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури", а саме вимоги пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ та частини третьої статті 81 Закону №1697-VII щодо розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури, виходячи з якого визначається посадовий оклад прокурора обласної прокуратури, тоді як у спірний період, окружні та обласні прокуратури не розпочали роботу, а позивач не обіймав посаду прокурора ні в окружній, ні в обласній прокуратурі та застосування статті 23 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про державний бюджет на 2020 рік» щодо відсутності права у відповідача самостійно здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати поза межами передбачених кошторисів та видатків.

12. Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що Законом №1697-VII, зі змінами внесеними Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури", визначено, що працівникам Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур, які не пройшли атестацію, оплата праці здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а тому будь-яка протиправність дій або бездіяльність з боку Житомирської обласної прокуратури відносно ОСОБА_1 відсутня, що спростовує висновки судів попередніх інстанцій та унеможливлює покладання на обласну прокуратуру обов`язку здійснити перерахунок заробітної плати позивачу.

13. Також зазначає, що судовими рішеннями безпідставно зобов`язано Житомирську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 недоотриманої заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VII, за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року, чим фактично примушено Житомирську обласну прокуратуру вчинити дії, які виходять за межі її повноважень та належать до повноважень Офісу Генерального прокурора, як головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

15. Касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

16. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу правомірності нарахування та виплати заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 07 травня 2020 року.

17. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги щодо правомірності нарахування та виплати заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року.

18. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

19. Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди з оскаржуваними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволених позовних вимог, має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з врахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію.

20. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Отже, принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

22. Правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону №1697-VII.

23. Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

24. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

25. Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

26. Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ, дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), яка була чинною у оспорюваний позивачем період.

27. Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови КМУ №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

28. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

29. Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

30. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.

31. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.

32. Стосовно доводів касаційної скарги щодо застосування рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд зазначає таке.

33. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

34. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

35. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні відповідно до Закону №113-ІХ і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

36. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

37. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звільнений з посади у зв`язку з неуспішним проходженням атестації.

38. Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.

39. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року справі №826/18228/16, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.

40. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій щодо ненарахування та невиплати заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 07 травня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами та зобов`язання провести нарахування та виплату недоотриманої заробітної плати.

41. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

42. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

43. З урахуванням наведеного, касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури слід задовольнити частково, скасувавши оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог, та в порядку статті 351 КАС України ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову.

44. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 351, 353, 356 КАС України, Верховний Суд