ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 620/1338/21

У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати заробітної плати у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», ураховуючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати;

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи розмір посадового окладу, визначений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», та включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу;

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманою заробітною платою з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно, та належною до виплати заробітною платою у порядку, передбаченому положеннями статті 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи розмір посадового окладу, що визначений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», та включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу (без урахування податків і зборів);

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок розміру грошових коштів у вигляді оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року (допомога для оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань), що нараховувалися та виплачувалися 06 квітня 2020 року, привести у відповідність до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманими коштами у вигляді оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року (допомога для оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань), та належними до виплати за надання цього виду відпустки у відповідності до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (без урахування податків і зборів);

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок розміру грошових коштів у вигляді оплати компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні (тридцять чотири дні), яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, привести у відповідність до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- зобов`язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманими коштами за оплату компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні (тридцять чотири дні), яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, та належними до виплати у відповідності до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (без урахування податків і зборів).

Обґрунтовуючи вимоги, позивачем зазначено, що рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6р/2020 визначено, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Вважає, що з 26 березня 2020 року по 19 серпня 2020 року Прокуратурою Чернігівської області, а з 11 вересня 2020 року, у зв`язку з перейменуванням останньої, Чернігівською обласною прокуратурою, безпідставно не приведено розмір її посадового окладу до встановленого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» розміру та, як наслідок, не доплачена їй заробітна плата, з урахуванням надбавок і премій та інші передбачені платежі. Уважає, що порушення її прав є реальним, оскільки порушує її конституційне право на заробітну плату, не нижчу ніж від визначеної законом, тому й звернулася до суду за захистом своїх прав.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року вказаний адміністративний позов було задоволено частково:

-визнано протиправною бездіяльність Чернігівської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати;

-зобов`язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених коштів;

-зобов`язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року, допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, що нараховувалися та виплачувалися 06 квітня 2020 року, у відповідності до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням раніше виплачених коштів;

-зобов`язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні, яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, у відповідності до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням раніше виплачених коштів.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що заробітна плата прокурорів регулюється статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Суд першої інстанції зауважив, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке створювало перешкоди для застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру», втратило чинність згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020. У свою чергу положення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», в частині, що передбачає здійснення оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, суд першої інстанції визнав такими, що суперечить частині другів ст. 131-1 Конституції України.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у період з 26 березня 2020 року по 19 серпня 2020 року позивачка не мала статусу прокурора обласної прокуратури, а працювала в регіональній, атестацію не пройшла та відповідно на неї не поширювалося положення норм частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо розмірів посадових окладів прокурора обласної прокуратури. Питання оплати праці таких прокурорів визначались частиною першою статті 49 Закону України «Про прокуратуру», а розміри їх посадових окладів були встановлені постановою Кабінету Міністрів України.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

ОСОБА_1 зазначає, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду у правовідносинах щодо оплати праці прокурорів після ухвалення рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, а також з питання застосування абзацу 3 пункту 3 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ «на зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури», починаючи з 26 березня 2020 року.

Від Чернігівської обласної прокуратури до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивачки, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивачки, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 липня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 з 01 березня 2007 року працювала в органах прокуратури. Зокрема, з 14 грудня 2018 року позивачка працювала прокурором відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідування, розташованого в м. Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область Прокуратури Чернігівської області.

З 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, яким внесено ряд змін до Закону України «Про прокуратуру».

Зазначеним Законом, зокрема, слова «регіональні та місцеві» прокуратури замінено словами «обласні та окружні» прокуратури.

Одночасно пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» цього Закону визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Також визначено спеціальний порядок переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.

Наказом Генерального прокурора України від 03 вересня 2020 року №410 перейменовано без зміни ідентифікаційних кодів, зокрема, юридичну особу «Прокуратура Чернігівської області» у «Чернігівську обласну прокуратуру», а наказом Генерального прокурора України від 08 вересня 2020 року № 414 визначено днем початку роботи обласних прокуратур 11 вересня 2020 року.

Згідно з наказом Прокуратури Чернігівської області від 19 серпня 2020 року №261к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідування, розташованого в м. Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область Прокуратури Чернігівської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 19 серпня 2020 року.

Як вбачається з розрахункових листків Прокуратури Чернігівської області за 2020 рік по заробітній платі ОСОБА_1 , заробітна плата позивача в період з 26 березня по 19 серпня 2020 року складалась з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за високі досягнення у праці або виконання особливо важливої роботи, щомісячної премії, індексації, розмір яких визначений відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Позивачка уважає, що з огляду на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6р/2020, вона має право на отримання заробітної плати та інших виплат за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», у зв`язку з чим звернулася до суду з цим з адміністративним позовом.

Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу ненарахування та невиплати заробітної плати позивачці у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди позивачки з рішенням суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог, має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Правове регулювання оспорюваних позивачкою питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ), що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на час виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону №1697-VII.

Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

Згідно з пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ, дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - постанова КМУ №505), яка була чинною у оспорюваний позивачем період.

Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови КМУ №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі № 560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, на яке посилається позивачка, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка звільнена з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

Отже, позивачка не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року справі №826/18228/16, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції належним чином установивши фактичні обставини справи, не допустив неправильного застосування норм матеріального права та дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,