ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 200/7853/20-а

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Донецькій області (далі -ГТУЮ у Донецькій області, відповідач) з вимогами:

- визнати протиправним і скасувати наказ ГТУЮ у Донецькій області від 21.07.2020 №81/1 «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити позивачку на посаді заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Донецькій області;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23.07.2020 по день фактичного поновлення на роботі.

2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що під час її звільнення у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Донецькій області відповідач порушив порядок, передбачений статтею 49-2 Кодексу законів про працю України, адже, незважаючи на наявність значної кількості вакантних посад у Східному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Харків), що є правонаступником ГТУЮ у Донецькій області, їй було запропоновано лише 5 вакантних посад для працевлаштування, жодна з яких не була рівнозначною посаді, яку вона обіймала.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 з грудня 2018 року обіймала посаду заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Донецькій області.

4. Постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» ліквідовано, як юридичні особи публічного права, територіальні органи Міністерства юстиції України за переліком, згідно з додатком 1, зокрема, ГТУЮ у Донецькій області.

5. Пунктом 2 цієї постанови утворено, як юридичні особи публічного права, міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України за переліком, згідно з додатком 2, зокрема, Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Харків).

6. Абзацом 4 пункту 3 цієї постанови установлено, що міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції України, які ліквідуються, згідно з пунктом 1.

7. Листом ГТУЮ у Донецькій області від 15.06.2020 №08.1-21/28 ОСОБА_1 повідомлено про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Донецькій області не раніше 30 календарних днів з дня попередження.

8. Листом ГТУЮ у Донецькій області від 15.06.2020 №6-7 позивачці надано пропозиції вакантних посад у Східному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Харків).

9. Наказом ГТУЮ у Донецькій області від 21.07.2020 № 81/1 ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Донецькій області з 22.07.2020 у зв`язку із ліквідацією ГТУЮ у Донецькій області, згідно з пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», з припиненням державної служби.

10. Не погоджуючись з указаним наказом, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 14.12.2020 у задоволенні позову відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Законом України «Про державну службу» (у редакції Закону № 440-ІХ від 14.01.2020, що набрав чинності 13.02.2020) передбачено право, а не обов`язок керівника державної служби пропонувати вакантні посади державної служби та право, а не обов`язок переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу.

13. Суд першої інстанції зазначив, що позивачці пропонувалися 5 вакантних посад, обійняти які вона відмовилася.

14. З урахування викладеного, суд першої інстанції уважав, що відповідач законно припинив державну службу позивачки з підстав, передбачених пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

15. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2021 рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14.12.2020 скасовано і ухвалено нове, яким позов задоволено частково:

- визнано протиправним і скасовано наказ ГТУЮ у Донецькій області від 21.07.2020 № 81/1 «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Донецькій області з 23 липня 2020 року;

- стягнуто з ГТУЮ у Донецькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23.07.2020 по 16.03.2021 в сумі 51 825,85 грн, з яких відраховано податки та обов`язкові платежі.

16. Приймаючи протилежне рішення по суті спору, суд апеляційної інстанції виходив з того, що процедура вивільнення державних службовців, на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», чітко не визначена, а тому до спірних правовідносин необхідно застосовувати законодавство про працю.

17. Водночас, відповідно до статті 49-2 Кодексу законів про працю України, одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні у нього вакансії, які він може обійняти з огляду на досвід та кваліфікацію.

18. Суд апеляційної інстанції констатував, що відповідачем не надано доказів пропонування позивачу всіх наявних вакантних посад як станом на дату ознайомлення із попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, так і перед самим звільненням, хоча відповідні вакансії у відповідача були наявними.

19. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звільнення позивачки відбулося з порушенням гарантій, установлених статтею 49-2 Кодексу законів про працю України.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

20. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення й залишити в силі рішення суду першої інстанції.

21. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у спірних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування: статті 87 Закону України «Про державну службу», у редакції Закону №440-ІХ від 14.01.2020, частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону №113-ІХ від 19.09.2019) та частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (у редакції Закону №378-ІХ від 12 грудня 2019 року).

22. Відповідач доводить, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що до процедури припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією державного органу необхідно застосовувати положення трудового законодавства.

23. Відповідач уважає, що звільнення з указаних підстав врегульовано статтею 87 Закону України «Про державну службу», якою встановлено право, а не обов`язок суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю вакантні посади державної служби у тому самому державному органі.

24. Позивачка у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.

25. Касаційна скарга надійшла до суду 12 квітня 2021 року і за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.

26. Ухвалою Суду від 22.06.2021 було відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

27. У зв`язку з обранням судді Шевцової Н.В. до Великої Палати Верховного Суду призначений повторний автоматизований розподіл справи, за наслідками якого справу передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Кашпур О.В.

28. Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні 17 жовтня 2023 року о 16 год 00 хв.

29. У судове засідання, призначене на 17 жовтня 2023 року сторони не з`явилися, хоча про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином. Від відповідача 16 жовтня 2023 року надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності уповноваженого представника. Позивачка про причини неявки не повідомила, заяв про розгляд справи за її відсутності не надходило.

30. Частиною першою статті 345 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі, зокрема, неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

31. З урахуванням викладеного Суд ухвалив розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

32. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

34. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

35. Частинами першою-третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

36. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

37. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

38. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.

39. Пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: а) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; б) ліквідація державного органу.

40. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

41. Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу ГТУЮ у Донецькій області від 21.07.2020 № 81/1, яким позивачку звільнено з державної служби, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII.

42. Суд зазначає, що Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX (далі - Закон № 117-IX) були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, які набрали чинності 25 вересня 2019 року.

43. Відповідно до положень статті 83 Закону №889-VIII (у редакції Закону №117-IX) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади»; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

44. Згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII зі змінами, внесеними, згідно із Законом №117-IX, підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу.

45. Частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII, у редакції до набрання чинності Законом №117-IX, передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі цього пункту допускалося лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

46. З набранням чинності змін до Закону № 889-VIII, внесених Законом №117-IX, з частини третьої статті 87 Закону №889-VIII виключено положення, які відсилали до законодавства про працю в частині процедури вивільнення державних службовців, та які пов`язували можливість звільнення державного службовця відповідно пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII з неможливістю переведення державного службовця на іншу посаду.

47. 13 лютого 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року №440-IX (далі - Закон №440-IX), яким частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: « 3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення».

48. Водночас за змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ (зі змінами, внесеними згідно з Законом № 117-IX), у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

49. Державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

50. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

51. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

52. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

53. Отже, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Отже, до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

54. Беручи до уваги, що положення Закону №889-VIII, які регулюють механізм звільнення державних службовців у зв`язку з реорганізацією/ліквідацією державного органу чи організаційно-штатними змінами, зазнали послідовних та істотних змін, для правильного вирішення цього спору важливим є момент виникнення спірних правовідносин.

55. Як установлено судами попередніх інстанцій, 17 червня 2020 року позивачку ознайомлено з попередженням про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Донецькій області.

56. Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент виникнення спірних правовідносин, а саме на момент попередження позивачки про наступне звільнення, а так само і на час видання спірного наказу від 21 липня 2020 року № 81/1, у цій справі врегульована положеннями Закону № 889-VIII у редакції з урахуванням змін, унесених Законами № 117-IX та № 440-IX, що виключає застосування КЗпП України до спірних правовідносин.

57. У світлі аргументів касаційної скарги, Суд зазначає, що Верховним Судом уже неодноразово досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ (у редакції Закону № 117-IX), у сукупності з положеннями частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 440-IX), зокрема, у постановах від 28.07.2021 у справі №640/11024/20, від 08.12.2021 у справі №380/3646/20, від 23.12.2021 у справі №380/3551/20.

58. У вказаних постановах у справах № 640/11024/20 та №380/3646/20 Верховний Суд підкреслив, що вжите у частині третій статті 87 Закону №889-VIII термін «може» означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язку з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

59. Такого підходу Верховний Суд дотримувався й у постанові від 23.12.2021 у справі №380/3551/20, де зазначив, що вжите у пункті 2 частині 1 статті 41 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з переведення без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець. Вирішення питання переведення чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

60. Аналізуючи положення Закону №889-VIII, яким визначалася підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент прийняття оспорюваного наказу, Верховний Суд у справах №640/11024/20, №380/3646/20, №380/3551/20 дійшов висновку, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

61. У цій справі Суд також ураховує, що редакції статей 41, 87 Закону № 889-VIIІ (зі змінами, внесеними згідно із Законом №117-IX, які набули чинності з 25.09.2019, та із Законом №440-IX, які набули чинності з 13.02.2020) були чинними як на момент попередження позивачки про наступне звільнення (17 червня 2020 року), так і на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення позивачки (21 липня 2020 року) та підлягали застосуванню.

62. З урахуванням викладеного, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, беручи до уваги їхній зміст та юридичну природу, зважаючи на висловлену Верховним Судом правову позицію щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 440-IX у взаємозв`язку з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 117-IX, Суд дійшов висновку про дотримання ГТУЮ у Донецькій області встановленої законодавством процедури при вирішенні питання щодо звільнення позивачки та, відповідно, про відсутність підстав для задоволення позову.

63. Таким чином, рішення суду апеляційної інстанції про задоволення позову ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права.

64. Частиною першою статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

65. Беручи до уваги, що рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, унаслідок чого суд апеляційної інстанції скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року із залишенням в силі рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року.

66. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд