ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 260/1825/23

У березні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, у якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення оформлене протоколом чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №80 від 13 березня 2023 року «Про виключення ОСОБА_1 прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області з графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)» від 20 лютого 2023 року;

- зобов`язати чотирнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), або іншу кадрову комісію у разі ліквідації цієї включити ОСОБА_1 до графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих);

- визнати протиправними та скасувати наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 23 лютого 2023 року №111, яким скасовано наказ Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640 про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської обласної прокуратури з 22 жовтня 2021 року;

- стягнути із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу без утримання податків й інших обов`язкових платежів, починаючи з 22 жовтня 2021 року по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі;

- стягнути із Закарпатської обласної прокуратури всі понесені позивачем судові витрати;

- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді прокурора Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області з 22 жовтня 2021 року;

- допустити негайне виконання рішення в частині стягнення із Закарпатської обласної прокуратури на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.

Позов мотивовано тим, що оспорювані наказ, яким скасовано наказ про поновлення позивача на посаді та рішення про виключення позивача з графіку співбесід суперечать вимогам Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX) та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221). Позивач, зокрема, зазначив, що наказ про його звільнення ґрунтується на рішенні кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №228 «Про неуспішне проходження атестації» відповідно до якого позивач за наслідком складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки отримав кількість балів, меншу за прохідну. Проте станом на час звернення до суду із цим позовом вказаний іспит успішно складено, а позивач пройшов до завершального етапу атестації - співбесіди. Отже, обставини, які були предметом позову у справі №260/6716/21 про скасування рішення про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за наслідком складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки перестали існувати, оскільки наявне нове рішення (яке на цей час чинне, у встановленому порядку не скасоване) про допуск позивача до співбесіди, тому позивач мав продовжити проходити атестацію. Більше того, індивідуальні акти, прийняті суб`єктом владних повноважень у частині допуску позивача до співбесіди як такого, що успішно склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, а також інший протокол, яким його включено до графіку співбесід, реалізовані та вичерпали свою дію, а тому не могли бути скасовані чи змінені суб`єктом владних повноважень.

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 05 липня 2023 року, яке залишив без змін Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 січня 2024 року, відмовив у задоволенні позову.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640к про поновлення позивача на посаді прокурора було прийнято на виконання чинних на той час та обов`язкових судових рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі №260/6716/21. Це мало наслідком прийняття кадровою комісією рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. За підсумками складення цього іспиту рішенням чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі також - Чотирнадцята кадрова комісія) від 09 січня 2023 року №1 ОСОБА_1 допущено до проходження співбесіди та протоколом від 20 лютого 2023 року №79 включено до графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на 20 березня 2023 року.

Проте, оскільки надалі Верховний Суд постановою від 21 лютого 2023 року у справі №260/6716/21 скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанції й ухвалив нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 , керівник Закарпатської обласної прокуратури наказом від 23 лютого 2023 року №111к скасував наказ від 25 жовтня 2022 року №640к про поновлення позивача. У зв`язку із цим позивач утратив статус прокурора та не підлягав подальшому проходженню атестації. На цій підставі Чотирнадцята кадрова комісія протоколом від 13 березня 2023 року №80 виключила ОСОБА_1 з графіку проведення співбесід з прокурорами місцевих прокуратур.

Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 23 лютого 2023 року №111к, яким скасовано наказ про поновлення позивача на посаді, прийнято в межах повноважень і у відповідності до норм чинного законодавства, а отже у кадрової комісії відпали правові підстави щодо продовження проведення атестації з позивачем, який не був прокурором, на підставі Закону №113-ІХ.

Відмовляючи у задоволенні решти позовних вимог, зокрема, щодо поновлення позивача на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди керувалися тим, що ці вимоги є похідними від вимог про визнання протиправними і скасування оспорюваних наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури та рішення кадрової комісії.

Підстави касаційного оскарження та їхнє обґрунтування

У касаційній скарзі позивач просив скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 січня 2024 року й ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Підставою касаційного оскарження судових рішень автор касаційної скарги зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у межах якої вказав на неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ за відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування цієї норми у подібних правовідносинах в частині трактування Закону №113-ІХ та Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон 1697-VII) щодо відсутності в позивача права на продовження атестації у зв`язку із втратою статусу прокурора.

Скаржник зазначив, що обставини, які були предметом позову у справі №260/6716/21 про скасування рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, ухваленого за наслідком складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки перестали існувати, оскільки наявне нове рішення від 09 січня 2023 року, оформлене протоколом №76 і рішенням №1 Чотирнадцятої кадрової комісії щодо успішного складення 09 січня 2023 року ОСОБА_1 другого етану атестації - анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та допуску позивача до третього етапу атестації - співбесіди, яке є чинним і у встановленому порядку не скасоване. З огляду на наведене, позивач вважає, що підлягав подальшому проходженню атестації.

Скаржник також зауважив, що загалом є чинними і не скасовані три рішення, які стосовно позивача є актами індивідуальної дії, а саме: рішення Четвертої кадрової комісії, оформлене протоколом №12 від 20 листопада 2020 року про надання позивачу права повторного складання другого іспиту - анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №228 від 13 вересня 2021 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації»; рішення Чотирнадцятої кадрової комісії від 09 січня 2023 року, оформлене протоколом №76 і рішенням №1 про успішне складання ОСОБА_1 анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та допуску позивача до співбесіди. Наведені рішення є рівнозначними, жодне з них не має вищої сили відносно іншого. Однак перші два рішення, на переконання скаржника, вичерпали свою дію через настання обставин, які виникли у майбутньому, а саме: складення іспиту на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки і допущення позивача до наступного етапу атестації - співбесіди.

Крім цього, поза увагою судів залишились доводи позивача в частині дискримінації щодо захисту права на працю в ході атестації прокурорів. Зокрема, на думку позивача, застосування до нього положення пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ мало дискримінаційний характер порівняно з іншими прокурорами. Скаржник вважає, що при атестації місцевих прокурорів було застосовано різні процедури атестації, які виразились у наданні можливості одним прокурорам і відмову іншим у підтвердженні своєї компетенції та відповідності критеріям необхідним для зайняття посади прокурора в окружних прокуратурах. У розглядуваному випадку державний орган (кадрова комісія та керівник обласної прокуратури) не запровадили внутрішні процедури з метою прозорості і ясності їхніх дій, мінімізації ризику помилок для дотримання принципу юридичної визначеності у правовідносинах. Натомість з боку вказаних органів усунення допущених помилок в ході атестації прокурорів здійснено, на думку позивача, за його рахунок, при цьому, не було реально забезпечено поновлення прав на працю позивача, реалізації належних правових очікувань позивача щодо проходження атестації. Наведене прямо вказує на грубе порушення принципу верховенства права, що є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.

Представники Офісу генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури подали відзиви на касаційну скаргу позивача, в яких просили відмовити в задоволенні цієї скарги та залишити оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.

У відзивах представники відповідачів навели сході за змістом мотиви, які загалом зводяться до підтримання позицій судів попередніх інстанцій та тих висновків, якими обґрунтовано відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 , зокрема, що оспорювані в цій справі індивідуальні акти прийнято на виконання постанови Верховного Суду 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21, яка відповідно до статті 370 КАС України мала обов`язковий характер для учасників справи і яку відповідачі не мали підстав залишити поза увагою. Представники відповідачів також зауважили, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі відповідають позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 08 травня 2024 року в справі №240/11141/23.

Позивач подав відповідь на відзив, у якому просив задовольнити подану ним касаційну скаргу. Зазначив, що кадрова комісія, приймаючи спірне рішення про виключення позивача із графіку проведення співбесід, залишила поза увагою рішення від 09 січня 2023 року №76 про успішне складення ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та допуск його до проведення співбесіди, яке є чинним та ніким не скасоване. Зазначив також, що наказ від 23 лютого 2023 року №111 про звільнення позивача також не відповідав вимогам закону, оскільки в постанові Верховного Суду від 21 лютого 2023 року його прізвище було вказано з помилкою, а отже це судове рішення, на думку позивача, не підлягало виконанню. У решті, висловився про наявність ознак дискримінації при проведенні атестації щодо нього.

Рух касаційної скарги

04 вересня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 вересня 2024 року, визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Мартинюк Н.М. (головуючий суддя), Жук А.В., Мельник-Томенко Ж.М.

Ухвалою від 17 вересня 2024 року Верховний Суд визнав неповажними підстави пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 січня 2024 року в цій справі, залишив касаційну скаргу позивача без руху та установив скаржникові десятиденний строк для усунення недоліків цієї скарги шляхом подання клопотання із зазначенням інших поважних причин пропуску строку на касаційне оскарження та надання належних і допустимих докази, що підтверджують ці обставини.

На виконання цієї ухвали позивач у межах установленого касаційним судом строку подав клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження судових рішень в цій справі.

Ухвалою від 22 жовтня 2024 року Верховний Суд визнав поважними зазначені позивачем підстави пропуску строку на касаційне оскарження, поновив цей строк та відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 січня 2024 року в цій справі.

Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої КАС України. Суд вважав, що наведені скаржником у межах цієї підстави доводи потребують перевірки.

На підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 вересня 2025 року №1102/0/78-25, з огляду на обставини, що унеможливили участь судді в розгляді справи, призначено повторний автоматизований розподіл судових справ, зокрема й справи №260/1825/23.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу від 12 вересня 2025 року для розгляду справи №260/1825/23 визначено колегію суддів у складі: Загороднюка А.Г. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Соколова В.М.

Ухвалою від 13 жовтня 2025 року Суд прийняв справу №260/1825/23 до свого провадження.

Ухвалою від 09 вересня 2026 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 08 серпня 2009 року.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ.

04 листопада 2020 року позивач на виконання вимог Закону №113-ІХ, Порядку №221 склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки за результатами якого отримав 89 балів, що є меншим прохідного балу.

Того ж дня позивач звернувся із заявою до голови відповідної кадрової комісії з проханням надати можливість перескласти цей іспит з огляду неналежну роботу комп`ютерної техніки та перебування позивача в хворобливому стані. 05 та 11 листопада 2020 року позивач звертався з подібними заявами.

За результатами розгляду звернень позивача 23 листопада 2020 року на його електронну адресу з першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів (Е-mail: m1kadrkom@gp.gov.ua) надійшло повідомлення про задоволення заяви щодо нового складення іспиту і поінформовано, новий час та дата перескладання будуть оприлюднені на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора.

Наказом в.о. Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 визнано такими, що втратили чинність, накази Генерального прокурора, зокрема, від 10 вересня 2020 року №422 «Про створення першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)».

Наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 «Про створення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)» (із змінами внесеними наказом № 248 від 04.08.2021) з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) утворено відповідно п`ятнадцяту кадрову комісію.

13 вересня 2021 року П`ятнадцята кадрова комісія ухвалила рішення №228 "Про неуспішне проходження прокурором атестації» мотивоване тим, що прокурор Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 89 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07 жовтня 2020 року №474 «Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка (прикладу) тестових питань (завдань) та правил складання іспиту».

У зв`язку із цим, прокурор Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.

На виконання цього рішення наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №113-ІХ.

Позивач оскаржив рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №228 та наказ Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к до суду.

За результатами судового розгляду справи №260/6716/21 Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 17 травня 2022 року, яке залишив без змін Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 жовтня 2022 року, частково задовольнив позов ОСОБА_1 :

- визнав протиправними та скасував рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року за № 228 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";

- визнав протиправним та скасував наказ Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к;

- поновив ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області, з 23 жовтня 2021 року;

- стягнув із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 жовтня 2021 року до 17 травня 2022 року, в розмірі 53183,13 грн, з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

В задоволенні інших позовних вимог суд відмовив.

Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.

У зв`язку із цим на підставі наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640к позивача поновлено на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області.

Рішенням чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі також - Чотирнадцята кадрова комісія) від 02 січня 2023 року позивача включено до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

09 січня 2023 року позивач успішно склав цей іспит, набравши 118 балів.

Рішенням Чотирнадцятої кадрової комісії від 09 січня 2023 року (протокол №76, рішення №1) позивача допущено до співбесіди, а протоколом від 20 лютого 2023 року №79 включено до графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на 20 березня 2023 року. Зазначену інформацію було розміщено на веб-сайті Офісу Генерального прокурора в розділі «атестація».

За результатами касаційного перегляду судових рішень у справі №260/6716/21 Верховний Суд постановою від 21 лютого 2023 року (з урахуванням ухвали від 05 червня 2023 року про виправлення описки в прізвищі позивача) скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року й ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

Наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури від 23 лютого 2023 року №111 скасовано наказ від 25 жовтня 2022 року №640к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області.

Підставою прийняття цього наказу зазначено постанову Верховного Суду від 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21, якою скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року.

13 березня 2023 року на підставі протоколу Чотирнадцятої кадрової комісії №80 позивача виключено з графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на підставі інформації про винесення керівником Закарпатської обласної прокуратури наказу від 23 лютого 2023 року №111.

Джерела права й акти їх застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.

Статтею 4 Закону 1697-VII (у редакції, на час виникнення спірних відносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом №113-IX, який діє з 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність з вимогами статті 14 Закону №1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.

У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Згідно з пунктом 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ (у первинній редакції) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

За змістом пунктів 16 - 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.

Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX (у редакції, чинній на час звільнення позивача з посади з підстави неуспішного проходження атестації) прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.

Пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113- ІХ у редакції, чинній на час поновлення позивача на посаді на виконання судових рішень у справі №260/6716/21, положення щодо проходження атестації, передбаченої цим розділом, поширюються на прокурорів та слідчих органів прокуратури, які:

1) на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах;

2) на день набрання чинності цим Законом займали посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, але з поважних причин, до яких належать тимчасова непрацездатність, відпустка по догляду за дитиною, відрядження для участі в роботі інших органів на постійній основі тощо, не проходили атестацію;

3) звільнені з органів прокуратури у зв`язку з настанням підстав, передбачених підпунктами 1 і 2 пункту 19 цього розділу, щодо яких набрало законної сили рішення суду про поновлення на посаді прокурора у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, у тому числі у разі прийняття судом рішення про поновлення на посаді прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах;

4) звільнені до набрання чинності цим Законом з органів прокуратури, щодо яких набрало законної сили рішення суду про поновлення на посаді прокурора у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, у тому числі у разі прийняття судом рішення про поновлення на посаді прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.

Прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 цього пункту, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації.

Проходження атестації особами, зазначеними в підпункті 3 цього пункту, розпочинається з етапу, на якому було прийнято рішення про неуспішне її проходження.

Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

Кадрова комісія формує графік проведення співбесід з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Графік проведення співбесід оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за 5 календарних днів до проведення співбесіди. У графіку зазначаються: прізвище, ім`я, по батькові прокурора, номер службового посвідчення, інформація про дату, час та місце проведення співбесіди. Прокурор вважається повідомленим про дату, час та місце проведення співбесіди з моменту оприлюднення графіка проведення співбесід на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).

Відповідно до пункту 11 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі - Порядок № 233) комісія може приймати процедурні рішення, пов`язані з її діяльністю.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

З аналізу наведених правових норм висновується, що після кожного етапу атестації кадрова комісія приймає рішення. При цьому набрання прокурором за наслідками першого або другого етапу атестації кількості балів, яка є меншою від прохідного балу для успішного складання іспиту, є для кадрової комісії підставою для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації і недопуску до наступного етапу атестації.

Ключове питання у цій справі стосується правомірності рішення Чотирнадцятої кадрової комісії, яке оформлене протоколом від 13 березня 2023 року №80, щодо виключення позивача з графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури від 23 лютого 2023 року №111, яким скасовано наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області.

Судами встановлено, що підставою для прийняття оскаржуваних наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури від 23 лютого 2023 року №111 та рішення Чотирнадцятої кадрової комісії, оформленого протоколом від 13 березня 2023 року №80, слугувала постанова Верховного Суду від 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21.

Предмет спору в справі №260/6716/21 стосувався звільнення позивача з посади прокурора відповідно до наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к, прийнятого на підставі рішення кадрової комісії від 13 вересня 2021 року за № 228 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", тобто у зв`язку із настанням обставини, передбаченої підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX.

За результатами розгляду справи №260/6716/21 суд першої інстанції, рішення якого залишив без змін апеляційний суд, визнав протиправними і скасував зазначене рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №228 та наказ Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к, поновив позивача на посаді і стягнув на його користь із Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Важливо, що рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.

Згідно зі статтею 129 Конституції України однією з основних засад здійснення судочинства є обов`язковість судового рішення.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

Згідно частинами другою та третьою статті 14 КАС України судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

За нормами статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Отже, на виконання рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року в справі №260/6716/21, яке підлягало негайному виконанню в частині поновлення позивача на посаді та набрало законної сили у зв`язку із залишенням без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року, керівник Закарпатської обласної прокуратури наказом від 25 жовтня 2022 року №640к поновив позивача на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області.

Варто зауважити, що пунктом 3-2 розділу V Порядку №221 передбачено, що у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації, за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.

Таким чином, відносно позивача продовжено проведення атестації відповідно до Порядку № 221 та, як встановлено судами попередніх інстанцій, за результатом складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивача, як такого, що набрав 118 балів, рішенням Чотирнадцятої кадрової комісії від 09 січня 2023 року №1 (протокол №76, рішення №1) допущено до співбесіди, а згідно з протоколом від 20 лютого 2023 року №79 включено до відповідного графіку співбесід на 20 березня 2023 року. Зазначену інформацію було розміщено на веб-сайті Офісу Генерального прокурора в розділі «атестація».

У подальшому, з огляду на ухвалення Верховним Судом постанови від 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21, якою скасовано рішення судів попередніх інстанцій і ухвалено нове - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 , керівник Закарпатської обласної прокуратури видав наказ від 23 лютого 2023 року №111, яким скасував наказ Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640 про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області, а Чотирнадцята кадрова комісія ухвалила рішення, оформлене протоколом від 13 березня 2023 року №80, про виключення позивача з графіку проведення співбесід.

Наведене свідчить, що продовження проведення відносно позивача атестації відповідно до Порядку №221 відбувалось внаслідок набрання законної сили та обов`язковості рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року в справі №260/6716/21, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року, а отже скасування цих судових рішень Верховним Судом слугує підставою й для скасування атестаційних процесів відносно позивача, адже Законом № 113-IX передбачено проведення атестації лише діючих прокурорів.

Таким чином, з огляду на наявність постанови Верховного Суду від 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21, керівник Закарпатської обласної прокуратури правомірно видав наказ від 23 лютого 2023 року №111, яким скасовано наказ Закарпатської обласної прокуратури від 25 жовтня 2022 року №640к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області, а Чотирнадцята кадрова комісія правомірно ухвалила рішення, оформлене протоколом від 13 березня 2023 року №80, яким виключила ОСОБА_1 з графіку співбесід з прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), затвердженого рішенням Чотирнадцятої кадрової комісії від 20 лютого 2023 року.

Варто зауважити, що обставини справи, яка розглядається, взаємопов`язані з результатом розгляду справи №260/6716/21, яка фактично є ключовою, спір в якій стосувався звільнення позивача з посади прокурора Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області.

Таким чином, результат розгляду справи №260/6716/21 перебуває у безпосередньому причинно-наслідковому зв`язку з правом, на захист якого подано цей позов.

Наведене свідчить про обґрунтованість висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог.

Аналогічного висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 08 травня 2024 року в справі №240/11141/23, правовідносини в якій є подібними до цієї справи.

Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ за відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування цієї норми у подібних правовідносинах в частині трактування Закону №113-ІХ та Закону 1697-VII щодо відсутності в позивача права на продовження атестації у зв`язку із втратою статусу прокурора, оскільки на час подання цієї касаційної скарги Верховний Суд уже вирішив питання та виклав висновки щодо правозастосування у постанові від 08 травня 2024 року в справі №240/11141/23, де спір виник з таких самих обставин, і позиція судів попередніх інстанцій повністю відповідає висновкам Верховного Суду, наведеним у згаданій постанові.

Колегія суддів також критично оцінює аргументи скаржника про те, що внаслідок складення позивачем після його поновлення на посаді іспиту на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки і допущення позивача до наступного етапу - співбесіди, що оформлено чинними і не скасованими рішеннями кадрової комісії, обставини, які були предметом позову у справі №260/6716/21 перестали існувати, при цьому деякі рішення вже вичерпали свою дію з огляду на прийняття наступних рішень.

За такою логікою, постанова Верховного Суду від 21 лютого 2023 року в справі №260/6716/21, попри її обов`язковість, не породжує жодних юридичних наслідків, натомість обставини, які змінилися під впливом дій і рішень, вчинених (ухвалених) на виконання судових рішень, скасованих з огляду на порушення судами норм матеріального і процесуального права, не підлягають поверненню в попередній стан, який існував до їх ухвалення.

Вказане призводить до ігнорування того, що законність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації та про звільнення позивача з посади констатовано остаточним і обов`язковим судовим рішенням.

Суд повторює, що оскільки рішення судів, якими було скасовано рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації та наказ про звільнення його з посади прокурора, втратили свою законну силу, відповідно, підстава поновлення позивача та продовження ним процедури атестації перестали мати законне підґрунтя.

Тобто, з моменту набрання законної сили судовим рішенням суду касаційної інстанції, перестали існувати законні підстави скасування рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №228 та наказу Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №603к, а отже, як наслідок, перестали існувати і законні підстави видання наказу про поновлення позивача на посаді та прийняття рішень кадрової комісії, направлених на продовження проходження ним атестації. Зазначені накази (про звільнення та про поновлення) та рішення кадрових комісій (про неуспішне проходження атестації та про допуск до наступних етапів) є взаємовиключними і їх одночасне існування є неможливим.

У касаційній скарзі позивач також вказував, що поза увагою судів залишились його доводи в частині дискримінації щодо захисту права на працю в ході атестації прокурорів, зокрема, що застосування до нього положення пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ мало дискримінаційний характер порівняно з іншими прокурорами, а також, що було застосовано різні процедури атестації, які виразились у наданні можливості одним прокурорам і відмову іншим у підтвердженні своєї компетенції та відповідності критеріям необхідним для зайняття посади прокурора в окружних прокуратурах. За позицією скаржника, державні органи (кадрова комісія та керівник обласної прокуратури) не запровадили внутрішні процедури з метою прозорості і ясності їхніх дій, мінімізації ризику помилок для дотримання принципу юридичної визначеності у правовідносинах. Натомість з боку вказаних органів усунення допущених помилок в ході атестації прокурорів здійснено, на думку позивача, за його рахунок, при цьому, не було реально забезпечено поновлення прав на працю позивача, реалізації належних правових очікувань позивача щодо проходження атестації. Наведене, на думку позивача, вказує на грубе порушення принципу верховенства права, що є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.

Суд акцентує увагу на тому, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних чи будь-яких інших правовідносинах.

У межах цієї конкретної справи судами констатовано законність оспорюваних дій і рішень суб`єктів владних повноважень, тож твердження позивача про те, що усунення «допущених помилок» в ході атестації прокурорів здійснено за рахунок позивача та при цьому не забезпечено поновлення прав на працю позивача, реалізації належних правових очікувань позивача щодо проходження атестації, не заслуговують на увагу.

У касаційній скарзі позивач стверджує про застосування кадровими комісіями різних процедур атестації та допущену щодо нього дискримінацію, ігнорування судами його доводів із цього приводу, проте, як убачається зі змісту позовної заяви, сам позивач не наводив таких підстав позову, не викладав мотивів щодо наявності у нього певної ознаки (раса, колір шкіри, стать, вік та ін.), яка б могла вплинути на ухвалені щодо нього під час атестації рішення чи вчинені дії. Поза цим йдеться про припущення позивача щодо обмеження його прав, яке не можна пов`язувати з дискримінацією. Як убачається з матеріалів справи, питання про зміну предмета чи підстав позову перед судом першої інстанції в установлений процесуальним Законом спосіб - шляхом подання заяви в установлений КАС України строк - позивач не порушував, відповідно, суд такого питання не розглядав і процесуальних рішень, які б засвідчували прийняття судом першої інстанції до розгляду заяви про зміну предмета чи підстав позову, не ухвалював.

Тож за таких обставин, наведені скаржником аргументи у цій частині фактично є зміною підстав позову в суді касаційної інстанції, що з огляду на положення частини четвертої статті 341 КАС України, не допускається.

Із цього приводу Верховний Суд у постановах від 12 жовтня, 22 грудня 2023 року у справах №499/895/19, № 640/38220/21, від 11 квітня та 09 травня 2024 року в справах № 160/5820/23, №420/1491/23 зауважив, що сторони мають усвідомлювати, що інститути апеляційного та касаційного перегляду впроваджені для усунення можливих помилок судового розгляду справ у першій інстанції, а не для усунення помилок сторони, допущених нею під час розгляду справи судом першої інстанції, у формулюванні стороною своїх позовних вимог, аргументів та формуванні їх доказової бази. Це відповідає і практиці Європейського суду з прав людини, яка є джерелом права відповідно до Закону України від 23 лютого 2006 року 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини». Зокрема, цей Суд зазначав, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватись для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду (див. mutatis mutandis, рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» (Ponomaryov v. Ukraine), заява № 3236/03, пункт 40).

Таким чином, за наслідками судового розгляду суди надали оцінку всім ключовим аргументам сторін у справі та констатували відсутність правових підстав для задоволення позову.

Беручи до уваги викладене, Суд дійшов висновку, що наведені у касаційній скарзі доводи висновків судів першої та апеляційної інстанції не спростовують.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд