ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 640/11118/21

І. Суть спору

20 квітня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Полтавської обласної прокуратури (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2), П`ятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-3, П`ята кадрова комісія), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 11 січня 2021 року № 25 про неуспішне проходження атестації першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. керівника Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року № 337к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області;

- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді прокурора Лубенської місцевої прокуратури - прокурора Лубенської окружної прокуратури Полтавської області з 20 березня 2021 року;

- стягнути з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 20 березня 2021 року до дати фактичного поновлення на роботі;

- стягнути на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 908,00 грн;

- допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що спірне рішення про неуспішне проходження атестації позивачем та наказ про його звільнення із займаної посади, є протиправними та такими, що порушують його права, а також встановлені Конституцією та законами України гарантії. При цьому, позивач звертає увагу, що Генеральним прокурором порушено порядок формування кадрових комісій, зокрема, і П`ятої кадрової комісії, яка приймала рішення стосовно позивача. З огляду на відсутність належних доказів щодо підтвердження правомірності формування П`ятої кадрової комісії, у тому числі компетентності та наявності необхідних професійних і моральних якостей її членів, які мають необхідний досвід щодо проведення атестації та бездоганну ділову репутацію, на думку позивача, це свідчить про неправомочність її дій та рішень. Також позивачем наголошено, що спірне рішення не містить мотивів його прийняття, та відсутні докази, які слугували підставою для висновку про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Крім того, у позивача наявні обґрунтовані сумніви щодо законності форми заяви, яка була запропонована Генеральним прокурором України, оскільки у разі підписання такої заяви прокурор надає кадровим комісіям право на збирання стосовно нього будь-якої інформації та персональних даних, які можуть бути використані в подальшому та розголошені без законно-поставленої мети, що свідчить про очевидне втручання суб`єкта владних повноважень в особисті права і свободи позивача. Також позивач наголошує про низьку якість тестів на знання законодавства і практичних завдань, які передбачені Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим Наказом від 03 жовтня 2019 року № 221.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

ОСОБА_1 у період з липня 2013 року працював в органах прокуратури України на різних посадах.

Наказом прокуратури Полтавської області від 29 серпня 2018 року № 283к ОСОБА_1 призначено першим заступником керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області з 30 серпня 2018 року.

Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), запроваджено реформування системи органів прокуратури.

У жовтні 2019 року позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в окружну прокуратуру та про намір пройти атестацію.

Позивачем за результатами першого та другого етапів тестувань було набрано, відповідно, 81 та 111 балів, внаслідок чого останнього допущено до третього етапу тестування: проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Згідно рішення П`ятої кадрової комісії № 25 від 11 січня 2021 року про неуспішне проходження прокурором атестації під час проведення співбесіди, П`ята кадрова комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності та ухвалила рішення про неуспішне проходження атестації.

Оскаржуване рішення П`ятої кадрової комісії від 11 січня 2021 року №25 обґрунтовується наступним:

«За наслідками виконання ОСОБА_1 письмового практичного завдання, метою якого є встановлення рівня володіння практичними уміннями та навичками, а також проведеної співбесіди комісією ухвалено рішення про неуспішне проходження прокурором атестації, у зв`язку із наступним.

Так, під час виконання письмового практичного завдання № 12 прокурор не дав обґрунтованих, чітких та логічних відповідей на поставлені запитання, не навів належної правової аргументації з посиланням на статті КПК України.

Зокрема, прокурор, відповідаючи на перше питання практичного завдання (щодо відповідності закону залучення судом не основного захисника для участі в окремій процесуальній дії за описаних обставин), зазначив, що зі змісту частини 2 статті 412 КПК України не встановлено факту істотного порушення вимог кримінального процесуального закону, оскільки суд допустив захисника особі, яка обвинувачується у вчиненні особливо тяжкого злочину, в якому участь захисника є обов`язковою при проведенні будь-якої слідчої або процесуальної дії. Разом із цим, фабула практичного завдання вимагала звернути увагу на те, що відповідно до частини 1 статті 53 КПК України суд залучає захисника для проведення окремої процесуальної дії виключно у невідкладних випадках, а проведення судового засідання, у якому відбувається дослідження доказів, не є невідкладною процесуальною дією, а тому така відповідь прокурора є неправильною.

Крім того, зі структури та змісту відповіді прокурора на практичне завдання з`ясовано, що чіткої відповіді на друге питання щодо можливості прокурора надавати суду касаційної інстанції нові доводи для скасування рішення, які не були заявлені в апеляційній скарзі, не надано.

Таким чином, результат практичного завдання, виконаного прокурором, дають підстави стверджувати про недостатній рівень практичних умінь та навичок прокурора.

Під час обговорення особливостей кримінального процесуального та профільного законодавства прокурор не продемонстрував належного, системного та комплексного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства.

Також встановлено, що під час проведення прокуратурою міста Києва службового розслідування за фактом втручання працівника Київської місцевої прокуратури № 5 у порядку не передбаченому законодавством, у службову діяльність прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області, ОСОБА_1 , будучи обізнаним про обставини, що досліджуються, категорично відмовився давати будь-які пояснення членам комісії з проведення службового розслідування. Відповідно до пункту 2 розділу 1 Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 13 квітня 2017 року, до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури належить, окрім інших, умисне приховування достовірної інформації про вчинення іншим прокурором дій, що порушують Присягу прокурора чи вимоги Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

На переконання комісії, така поведінка ОСОБА_1 не відповідає вимогам професійної етики, зокрема не узгоджується з основними принципами професійної етики та поведінки прокурорів, які передбачені статтею 4 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів (справедливості, неупередженості та об`єктивності; професійної честі та гідності; прозорості службової діяльності; доброчесності)».

Наказом Полтавської обласної прокуратури від 31 грудня 2020 року №1194 ОСОБА_1 з 12 січня 2021 року звільнений з посади у зв`язку з наданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням (пункт 1 частини 1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру»).

Наказом Полтавської обласної прокуратури від 12 січня 2021 року №10к призначений на посаду прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області з 13 січня 2021 року.

Наказом Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року № 337к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 19 березня 2021 року.

Вважаючи рішення про неуспішне проходження атестації та звільнення з посади протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 11 січня 2021 року № 25 про неуспішне проходження атестації першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. керівника Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року № 337к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області з 20 березня 2021 року.

Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 568 203 (п`ятсот шістдесят вісім тисяч двісті три) гривні 75 копійок.

Допущено негайне виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області.

Допущено негайне виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у сумі 27 407 (двадцять сім тисяч чотириста сім) гривень 47 копійок. У задоволенні решти позову відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення П`ятої кадрової комісії містить загальне формулювання, посилання на відсутність належного, системного та комплексного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства, носить формальний характер, не конкретизовано, на які поставлені питання позивач не надав відповіді, не зміг продемонстровати належне, системне та комплексне розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства. Такий висновок не підтверджується матеріалами справи. Відповідачем-3 не надано жодного доказу на підтвердження низького рівня знань позивача, при цьому що відповідачі не спростовують успішне проходження позивачем перших двох етапів атестації.

Суди зазначили, що у спірному рішенні комісії не зазначено про те, що позивач невірно виконав практичне завдання, до якого у комісії виникли зауваження, однак наявність таких зауважень не свідчить про неправильне вирішення практичного завдання.

Також суди зазначили, що в основу рішення кадрової комісії покладено наступні доводи: що під час проведення прокуратурою міста Києва службового розслідування за фактом втручання працівника Київської місцевої прокуратури № 5 у порядку, не передбаченому законодавством, у службову діяльність прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області, ОСОБА_1 , будучи обізнаним про обставини, що досліджуються, категорично відмовився давати будь-які пояснення членам комісії з проведення службового розслідування. Відповідно до пункту 2 розділу 1 Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 13 квітня 2017 року, до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури належить, окрім інших, умисне приховування достовірної інформації про вчинення іншим прокурором дій, що порушують Присягу прокурора чи вимоги Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

На переконання комісії, така поведінка ОСОБА_1 не відповідає вимогам професійної етики, зокрема не узгоджується з основними принципами професійної етики та поведінки прокурорів, які передбачені статтею 4 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів (справедливості, неупередженості та об`єктивності; професійної честі та гідності; прозорості службової діяльності; доброчесності).

При цьому суди зазначили, що кадровою комісією у спірному рішенні не наведені підстави невідповідності позивача вимогам доброчесності та професійної етики, що свідчить про недотримання відповідачем вимог щодо ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості прийнятого рішення за результатами атестації, виконання яких є запорукою доведення до прокурора, який проходить атестаційну процедуру, правомірності прийнятого щодо нього рішення та передбачуваності наслідків його прийняття.

Також суди попередніх інстанцій наголосили, що відповідач не вказав, яким саме положенням Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого 27 квітня 2017 року, не відповідає позивач, або які конкретні його приписи ним порушено. А тому, на переконання судів, висновок сформульовано без чіткої вказівки на норми права, що вказує на незрозумілість та неясність рішення.

Таким чином, суди констатували, що висновок П`ятої кадрової комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є недоведеним та належним чином не обґрунтованим.

Отже, ухвалюючи вказані рішення, суди дійшли висновку, що кадровою комісією прийнято протиправне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Також суди виснували, що оскільки визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії від 11 січня 2021 року № 25, то підлягає скасуванню і наказ Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року №337к про звільнення позивача із займаної посади.

Водночас, суд першої інстанції відповідно до частин 1, 2 статті 235 КЗпП України поновив позивача на посаді, з якої його було звільнено, та стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 568 203, 75 грн (1336,95 грн (середньоденний заробіток) х 425 днів (робочі дні за час вимушеного прогулу).

Разом з тим, суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що Верховним Судом неодноразово надавалась оцінка та висловлювалась правова позиція щодо застосування, зокрема, і пунктів 9, 11, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). Так, у постановах від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 02 листопада 2021 року у справах № 120/3794/20-а та № 640/1598/20, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 02 грудня 2021 року у справі № 640/25187/19, від 16 грудня 2021 року у справі № 640/26168/19, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

Отже, апеляційний суд зазначив, що є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови ухвалення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18).

Таким чином, колегія суддів суду апеляційної інстанції відхилила посилання апелянтів на дискреційність повноважень кадрової комісії та відсутність повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.

Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що у постановах від 28 квітня 2022 року у справі № 640/1160/20, від 17 липня 2022 року у справі № 640/948/20, 14 липня 2022 року у справі №420/8235/20, від 12 жовтня 2022 року у справі №580/4018/20, Верховний Суд наголосив, що сумніви щодо достовірності результатів іспиту чи наявності інших недоліків рівня знань у позивача мають бути належним чином обґрунтовані. Адже саме на Кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури. Незгода окремих членів комісії з розв`язанням окремих питань практичного завдання ще не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

05 липня 2023 року Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 липня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

27 липня 2023 року Полтавська обласна прокуратура подала заяву про приєднання до касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, підтримавши її вимоги.

Ухвалою Верховного Суду від 05 грудня 2023 року прийнято заяву Полтавської обласної прокуратури про приєднання до касаційної скарги Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року у справі №640/11118/21.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 грудня 2023 року (у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Шевцової Н.В.) для розгляду справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Мацедонської В.Е.↗, суддів: Губської О.А., Уханенка С.А.↗

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 серпня 2026 року (у зв`язку з настанням обставин, які унеможливлюють участь судді Губської О.А. у цій справі) для розгляду справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Мацедонської В.Е.↗, суддів: Кашпур О.В.↗, Уханенка С.А.↗

V. Касаційне оскарження

У своїй касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Так, скаржник посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження, та зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував норми пунктів 12, 15, 17 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, підпункту 2 пункту 5, пункту 8 розділу І, пункту 2, 9, 11 - 16 розділу IV Порядку № 221 без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 01 серпня 2018 року у справі №826/26007/15, від 26 листопада 2021 року у справі №640/1846/20, від 14 липня 2022 року у справах №640/948/20 та №420/8235/20, від 06 жовтня 2022 року у справі № 640/1160/20, від 12 жовтня 2022 року у справі № 580/4018/20, від 03 листопада 2022 року у справі № 600/1450/20-а, від 31 травня 2023 року у справі №160/5323/21.

В обґрунтування зазначено, що в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій, оминаючи принцип дискреції кадрових комісій, які функціонували в рамках проведення атестації прокурорів на виконання приписів Закону № 113-ІХ, безпідставно дійшли висновків про протиправність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами співбесіди.

Так, скаржник вказує, що задовольняючи позовні вимоги про скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором співбесіди, судами першої та апеляційної інстанцій не надано правильного тлумачення дискреційним повноваженням кадрової комісії, визначеним нормами пунктів 12, 17 розділу II Закону № 113-ІХ та пунктів 15, 16 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

За таких умов, на думку відповідача, неправильне тлумачення зазначених положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, та Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233, призвело до помилкового висновку судів щодо протиправності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Відповідач вказує, що є помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що саме на Кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури.

Також скаржник зазначає, що у рішенні Кадрової комісії наведено зміст практичного завдання, виконаного ОСОБА_1 , та наданих ним відповідей, з аналізу яких, на переконання скаржника, вбачається неналежний рівень володіння позивачем практичними навичками та вміннями, необхідними для здійснення повноважень прокурора. Зокрема, скаржник вказує, що на перше питання практичного завдання позивач не надав правильну відповідь, а на друге - відповідь, яка, не дає змоги дійти однозначного висновку щодо правильності застосування ним відповідних положень законодавства.

За твердженням скаржника, судами не враховано, що питання компетентності та професіоналізму врегульоване статтею 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, відповідно до якої прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально, постійно підвищувати свій професійний рівень, культуру спілкування, виявляти ініціативу, відповідальне ставлення та творчий підхід до виконання своїх службових обов`язків, фахово орієнтуватися у чинному законодавстві, передавати власний професійний досвід колегам, та має усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності, ініціативності, комунікативних здібностей, здатності вчасно і якісно виконувати службові обов`язки та завдання.

Також скаржник зазначає, що Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

Відповідач наголошує на тому, що відсутність у суду законодавчої можливості перевірити обставини прийняття П`ятою кадровою комісією оскаржуваного рішення не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.

Кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів.

Також, на думку скаржника, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій, що, надаючи оцінку відповідності позивача критерію професійної етики під означеним кутом, кадровою комісією не вказано, яким саме положенням Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, не відповідає позивач, або які конкретні його приписи ним порушено.

Суди не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.

Судами не враховано, що рішення кадрових комісій про неуспішне проходження прокурором атестації на стадії співбесіди приймалися в межах проведення атестації прокурорів, як одноразової події надзвичайного характеру, що зумовлена необхідністю підвищити ефективність діяльності органів прокуратури шляхом проведення оцінки усіх прокурів на відповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

За таких умов, скаржник стверджує, що оскаржуване рішення відповідає вимогам, встановленим Порядком № 221, зокрема, містить посилання на нормативно- правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також, у рішенні наявне його обґрунтування.

Юридичним фактом, що зумовлює звільнення у даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Ураховуючи викладене, оскаржуваний наказ Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року № 337к видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Крім того, скаржник наголосив, що кожна співбесіда носить індивідуальний характер, судом при розгляді справ враховуються конкретні обставини, що впливають на прийняття рішення кадрової комісії, які визначають межі наявної дискреції.

Таким чином, вимоги законодавчих актів, якими обґрунтовано позицію відповідачів, неможливо застосовувати однаково до рішень кадрових комісій за наслідками проведених співбесід зі всіма працівниками прокуратури, оскільки обставини у кожній справі носять індивідуальний характер, а зазначені норми можливо правильно застосувати лише в сукупності з конкретними обставинами такої справи.

Полтавська обласна прокуратура подала заяву про приєднання до касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, підтримавши її вимоги. Заявник зазначає про неправильне застосування судами положень Закону № 113-ІХ та Порядку № 221.

Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України позивач не скористався, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій за наявними в справі матеріалами.

VI. Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який набрав чинності з 25 вересня 2019 року, передбачено реформу системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.

У тексті Закону №1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур уважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.

Відповідно до пункту 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Відповідно до пункту 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

Пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 відповідно до пунктів 7-17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 1 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Згідно з пунктами 2, 4 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Відповідно до пункту 6 розділу І Порядку №221 атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Для виконання практичного завдання прокурору видається чистий аркуш (аркуші) паперу з відміткою комісії. Комісія, у разі наявності технічної можливості, може забезпечити виконання прокурорами практичного завдання за допомогою комп`ютерної техніки.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку №221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне (неуспішне) проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до пункту 4 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі - Порядок №233; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), склад комісії затверджує Генеральний прокурор, який визначає її голову та секретаря.

Комісія правомочна ухвалювати рішення, здійснювати інші повноваження, якщо на її засіданні присутня більшість членів комісії.

Приписами пункту 12 Порядку №233 передбачено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії. Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалася, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Аналізуючи доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, до якої приєдналася Полтавська обласна прокуратура, щодо наявності у кадрової комісії дискреційних повноважень на прийняття рішення за результатами проведеної співбесіди та, відповідно, відсутності у судів попередніх інстанцій повноважень здійснювати переоцінку висновків щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.

Верховним Судом за подібних правовідносин уже сформовано правовий висновок щодо застосування пунктів 7, 9, 11, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій у процедурі атестації прокурорів і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 120/3794/20-а, від 18 листопада 2021 року у справі № 640/1598/20, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 02 грудня 2021 року у справі № 640/25187/19, від 16 грудня 2021 року у справі № 640/26168/19, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

У постанові від 12 травня 2022 року у справі № 540/1053/21 Верховний Суд зазначив, що досягнути мети атестування прокурорів, яку відповідач означив як підвищення ефективності діяльності прокуратури і рівня довіри до прокурорів, неможливо без зрозумілої, чіткої і передбачуваної процедури та можливості її перевірки судом, а механізм, визначений Законом № 113-ІХ для цілей атестації чинних прокурорів, не може применшувати чи заперечувати існуючих гарантій, зокрема на судовий захист.

У постановах від 29 червня 2022 року у справі № 420/10211/20, від 11 серпня 2022 року у справі № 160/8111/20, від 07 липня 2022 року у справі № 560/214/20, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотриманню прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

За загальним правилом, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість і вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Стосовно зазначеного, є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, не наведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18).

Розвиваючи вже сформовану правову позицію, Верховний Суд у постановах від 19 травня 2025 року у справі № 420/15162/23, від 26 червня 2025 року у справі №440/4268/20, констатував, що рішення можна вважати вмотивованим, якщо: в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні під час атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на правозастосовчу практику Верховного Суду у цій категорії спорів, Суд відхиляє посилання скаржників на необмежену дискрецію кадрових комісій та не погоджується з його доводами про те, що у Суду відсутні повноваження надавати оцінку рішенням атестаційних комісій.

Суд зазначає, що порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку № 221.

Так, згідно з пунктом 12 розділу ІV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу ІV Порядку № 221).

Відповідно до пункту 14 розділу IV Порядку № 221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Отже, відомості, які отримано кадровою комісією, відповідно до положень Порядку № 221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу ІV Порядку № 221).

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV Порядку № 221).

Водночас пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Визнаючи протиправним рішення Кадрової комісії, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення містить загальне формулювання, посилання на відсутність належного, системного та комплексного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства носить формальний характер, не конкретизовано, на які поставлені питання позивач не надав відповіді, не зміг продемонструвати належне, системне та комплексне розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства. Такий висновок не підтверджується матеріалами справи. Відповідачем не надано жодного доказу на підтвердження низького рівня знань позивача, при цьому, відповідачі не спростовують успішне проходження позивачем перших двох етапів атестації.

Так, в оскаржуваному рішенні № 25 Кадровою комісією зазначено про те, що під час виконання письмового практичного завдання № 12 прокурор не дав обґрунтованих, чітких та логічних відповідей на поставлені запитання, не навів належної правової аргументації з посиланням на статті КПК України.

Зокрема, прокурор, відповідаючи на перше питання практичного завдання (щодо відповідності закону залучення судом не основного захисника для участі в окремій процесуальній дії за описаних обставин), зазначив, що зі змісту частини 2 статті 412 КПК України не встановлено факту істотного порушення вимог кримінального процесуального закону, оскільки суд допустив захисника особі, яка обвинувачується у вчиненні особливо тяжкого злочину, в якому участь захисника є обов`язковою при проведенні будь-якої слідчої або процесуальної дії. Разом із цим, фабула практичного завдання вимагала звернути увагу на те, що відповідно до частини 1 статті 53 КПК України суд залучає захисника для проведення окремої процесуальної дії виключно у невідкладних випадках, а проведення судового засідання, у якому відбувається дослідження доказів, не є невідкладною процесуальною дією, а тому така відповідь прокурора є неправильною.

Крім того, зі структури та змісту відповіді прокурора на практичне завдання Кадровою комісією з`ясовано, що останнім не надано чіткої відповіді на друге питання, а саме щодо можливості прокурора надавати суду касаційної інстанції нові доводи для скасування рішення, які не були заявлені в апеляційній скарзі.

Отже, на думку відповідача-3, результати практичного завдання, виконаного прокурором, дають підстави стверджувати про недостатній рівень практичних умінь та навичок прокурора.

Таким чином, зі змісту рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації вбачається, що підставою прийняття рішення стала наявність у Кадрової комісії «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам професійної компетенції. Так, за твердженням комісії, під час співбесіди ОСОБА_1 не продемонстрував належного, системного та комплексного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства та основних положень кримінального процесуального законодавства України.

Як установлено судами, Кадрова комісія оцінила рівень професійної компетенції позивача, зокрема, на підставі оцінки кількох додаткових запитань членів комісії під час проведення співбесіди з ним, на які, за твердженням членів комісії, були надані неправильні або неточні відповіді.

В аспекті зазначеного, Суд наголошує, що професійна компетентність прокурора - це сукупність теоретичних знань та умінь у застосуванні закону, відповідність здійснювати повноваження прокурора, що підтверджено І етапом атестації; загальні здібності та навички, що підтверджено ІІ етапом атестації; оцінка рівня володіння практичними уміннями та навичками. Отож питання невідповідності позивача критерію професійної компетентності не може ґрунтуватись тільки на певних недоліках виконання позивачем практичного завдання чи у зв`язку з неповними та невичерпними відповідями на запитання членів комісії, оскільки І та ІІ етап атестації також є складовою професійної компетентності прокурора, які позивач пройшов успішно, що не заперечується відповідачами та підтверджується матеріалами справи.

У постановах від 06 жовтня 2022 року у справі № 640/1160/20, від 14 липня 2022 року у справі № 640/948/20, 14 липня 2022 року у справі №420/8235/20, від 12 жовтня 2022 року у справі №580/4018/20, Верховний Суд наголосив, що сумніви щодо достовірності результатів іспиту чи наявності інших недоліків рівня знань у позивача мають бути належним чином обґрунтовані. Адже саме на Кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури. Незгода окремих членів комісії з розв`язанням окремих завдань практичного завдання ще не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства.

Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що висновки комісії про недостатній рівень практичних умінь та навичок прокурора ґрунтуються на констатації сумніву та сприйнятті членами комісії «чіткості» відповіді на запитання з точки зору їх повноти.

Із цих міркувань суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість висновків Кадрової комісії в цій частині.

Верховний Суд не вбачає підстав вважати такі висновки судів помилковими, оскільки за умов, коли Комісія в основу своїх висновків про невідповідність позивача критерію професійної компетентності наводить мотиви про неповноту відповідей щодо виконаного практичного завдання, однак без обговорення з позивачем цього практичного завдання, тобто не надавши йому можливості висловитися, без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації, а також без урахування існування об`єктивних обставин, що, порівняно з іншими прокурорами, які проходили атестацію, могли перешкоджати йому в удосконаленні професійного рівня, суди цілком слушно поставили під сумнів обґрунтованість таких висновків Комісії.

Крім того, суд апеляційної інстанції щодо загального твердження комісії про те, що під час обговорення прокурор не продемонстрував належного, системного та комплексного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, основних засад судочинства, звернув увагу, що вищевказане спростовується наявним в матеріалах справи відеозаписом ходу співбесіди, з якої встановлено, що ОСОБА_1 надав відповіді комісії щодо гарантій незалежності прокурора та засад судочинства. При цьому, надання позивачем можливо неповних, на думку деяких членів комісії, але в цілому правильних відповідей на вказані питання членів Кадрової комісії під час співбесіди, не може беззаперечно свідчити про його неспроможність до аргументування і реалізації професійної діяльності, ураховуючи виконане письмово практичне завдання та успішне проходження позивачем попередніх етапів атестації, на яких він підтвердив свою професійну компетентність.

Отже, висновок Кадрової комісії про демонстрацію позивачем під час співбесіди недостатнього рівня практичних умінь та навичок прокурора, а також неналежного розуміння питань щодо гарантій незалежності прокурора, основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора, та основних засад судочинства, має суб`єктивний характер, який зроблений без урахування отриманих позивачем балів за професійну компетентність та за результатами перевірки загальних здібностей та навичок з використанням комп`ютерної техніки.

Аналогічний підхід зроблено Верховним Судом у постанові від 28 вересня 2026 року у справі №640/16704/21.

Також Кадровою комісією встановлено, що під час проведення прокуратурою міста Києва службового розслідування за фактом втручання працівника Київської місцевої прокуратури № 5 у порядку, не передбаченому законодавством, у службову діяльність прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області, ОСОБА_1 , який був обізнаним про обставини, що досліджуються, категорично відмовився давати будь-які пояснення членам комісії з проведення службового розслідування.

На переконання комісії, така поведінка ОСОБА_1 не відповідає вимогам професійної етики, зокрема не узгоджується з основними принципами професійної етики та поведінки прокурорів, які передбачені статтею 4 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів (справедливості, неупередженості та об`єктивності; професійної честі та гідності; прозорості службової діяльності; доброчесності).

Водночас висновок Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики та поведінки прокурорів з огляду на його відмову надати пояснення під час службового розслідування не можна визнати обґрунтованим. Так, сам по собі факт відмови прокурора від надання пояснень у межах службового розслідування не свідчить про порушення ним правил професійної етики чи поведінки та не є достатнім для висновку про його невідповідність установленим законом етичним стандартам.

При цьому, суди попередніх інстанцій встановили, що при наданні пояснень на співбесіді ОСОБА_1 зазначив, що у межах службового розслідування він не відмовлявся і не міг відмовитись від надання пояснень, оскільки йому не пропонувалось надати такі, що підтверджується наявним в матеріалах справи відеозаписом співбесіди.

Водночас, у матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження висновків Кадрової комісії про відмову ОСОБА_1 надати пояснення в межах певного службового розслідування; як відсутні і в оскаржуваному рішенні, так і в матеріалах справи чіткі відомості про конкретне (визначене) службове розслідування.

При цьому, Кадрова комісія не навела конкретних обставин, які б свідчили про вчинення позивачем дій, несумісних із вимогами професійної етики, не встановила, у чому саме полягало порушення останнім відповідних правил, та яким чином відмова від надання пояснень може свідчити про невідповідність прокурора вимогам професійної етики та поведінки.

Отже, наведений Комісією аргумент фактично ґрунтується на припущенні про негативне значення такої поведінки позивача, а не на встановленому порушенні ним конкретних правил професійної етики чи поведінки прокурора. За таких обставин, висновок Кадрової комісії про невідповідність позивача зазначеним критеріям є передчасним та не відповідає вимогам обґрунтованості й вмотивованості рішення суб`єкта владних повноважень.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що рішення Кадрової комісії про невідповідність прокурора критеріям професійної етики та доброчесності має містити не лише формальне посилання на наявність обґрунтованих сумнівів, а й конкретні мотиви та відомості, які дають змогу встановити підстави для такого висновку. При цьому, дискреційні повноваження Кадрової комісії не звільняють її від обов`язку діяти обґрунтовано, а висновок про невідповідність прокурора відповідному критерію не може ґрунтуватися виключно на припущеннях чи суб`єктивному сприйнятті членами Комісії його поведінки.

Разом з тим, у цьому випадку Кадрова комісія, зазначивши про відмову позивача надати пояснення, не встановила жодної обставини, яка б свідчила про порушення ним конкретної норми законодавства, Правил професійної етики прокурорів або іншого встановленого стандарту поведінки. А тому, наведена обставина не є самостійною та достатньою підставою для висновку про невідповідність позивача вимогам професійної етики та поведінки прокурора, а оскаржуване рішення в цій частині не містить належного причинно-наслідкового зв`язку між установленою Комісією обставиною та негативним висновком щодо позивача.

Це ж стосується і стверджуваного «обґрунтованого сумніву» Комісії у відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, який зводиться до опису обставин, узагальненої позиції прокурора без розкриття його конкретних аргументів, та констатації «обґрунтованого сумніву», що випливає із самих лише фактів.

Суд повторює, що Верховний Суд у постанові від 18 квітня 2022 року в справі №640/408/20 у спорі щодо оскарження позивачем рішення кадрової комісії, прийнятого за результатами проходження прокурором атестації, передбаченої розділом ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, наголосив, що мотивація рішення кадрової комісії залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Спірне рішення Кадрової комісії цим висновкам Верховного Суду не відповідає, оскільки хоч у ньому викладено обставини, які були предметом обговорення, однак немає жодної їх оцінки, як власне і оцінки доводів/пояснень прокурора та наданих ним доказів, тобто мотивів ухвалення цього рішення, якими керувалася Комісія, стверджуючи про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності та, як наслідок, неуспішне проходження ним атестації.

Враховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій, констатувавши необґрунтованість оспорюваного рішення Кадрової комісії та його невідповідність критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, не допустили неправильного застосування норм матеріального права та ухвалили судові рішення, які не суперечать висновкам Верховного Суду, викладеним у згаданих скаржником постановах.

З огляду на констатовану судом протиправність рішення Кадрової комісії від 11 січня 2021 року, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, задовольнив також позовні вимоги, які із цього випливали, а саме, визнав протиправним і скасував наказ Полтавської обласної прокуратури від 16 березня 2021 року №337к про звільнення позивача, поновив його на займаній посаді з 20 березня 2021 року та стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Суд зауважує, що у частині задоволення решти вимог, які є похідними від оскарження зазначеного рішення Кадрової комісії, скаржник не навів мотивів щодо неправильного застосування судами норм матеріального права чи порушення норм процесуального права в розрізі підстав касаційного оскарження, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України і такі не були підставою для відкриття касаційного провадження, тому Верховний Суд не перевіряє висновків судів, зроблених у межах розгляду окресленої частини позовних вимог.

Решта наведених скаржником доводів фактично зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів першої і апеляційної інстанції та вказують на незгоду скаржника із правовою оцінкою, наданою судами обставинам цієї справи.

Як уже зазначалося, до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

За таких обставин, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування під час касаційного перегляду не встановлено.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 355-356, 359 КАС України, Суд