ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 280/3319/20

І. Суть спору

1. 21 травня 2020 року Військовий прокурор Запорізького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України (далі позивач-1), Національної академії Національної гвардії України (далі позивач-2) звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , в якому просив стягнути з відповідача на користь Національної академії Національної гвардії України витрати пов`язані з утриманням відповідача в розмірі 192715,36 грн.

2. Запорізький окружний адміністративний суд ухвалою від 25 травня 2020 року позовну заяву Військового прокурора Запорізького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про відшкодування витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі повернув заявнику.

3. Не погодившись з вказаною ухвалою суду першої інстанції, позивач оскаржив її в апеляційному порядку.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року апеляційну скаргу Військового прокурора Запорізького гарнізону залишено без задоволення, ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року в адміністративній справі №280/3319/20 залишено без змін.

5. Повертаючи позовну заяву Військового прокурора Запорізького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України, суд першої інстанції виходив з того, що в обґрунтування звернення з позовом до Запорізького окружного адміністративного суду прокурор посилається на нездійснення Національною академією Національної гвардії України захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у зв`язку з відсутністю видатків на сплату судового збору та як наслідок коштів для його оплати на рахунку позивача-2.

5.1. Разом з тим, на підтвердження вказаних обставин до позовної заяви не надано будь-яких доказів, які б свідчили про неможливість виконання Національною академією Національної гвардії України своїх повноважень у спірних правовідносинах. Крім того, матеріали адміністративного позову не містять будь-яких доказів щодо наявності підстав для представництва Міністерства внутрішніх справ.

5.2. Не надано також доказів витребування таких документів в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

5.3. Таким чином, у наданому суду обґрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою від імені суб`єкта владних повноважень, до компентенції якого віднесені відповідні повноваження або докази відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

6. Суд апеляційної інстанції, погодившись з судом першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви заявнику, також зазначив, що в матеріалах справи відсутнє підтвердження того, що Міністерство внутрішніх справ України або навіть Національна академія Національної гвардії України повідомлялись позивачем про звернення до суду з позовом до ОСОБА_1 .

6.1. Більше того, Міністерство внутрішніх справ України або навіть Національна академія Національної гвардії України або їх відділи не позбавлені права та можливості самостійно звертатись до суду з питань відведених до своєї компетенції.

ІІІ. Касаційне оскарження

7. Не погодившись з ухвалою суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7.1. В обґрунтування касаційної скарги, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права. Наголошує на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій мали встановити факт бездіяльності відповідного органу (який підтверджується наявними в матеріалах справи листами Департаменту юридичного забезпечення МВС України та Національної академії Національної гвардії України (далі - НАНГУ)), а не з`ясовувати причини невжиття ним заходів на захист інтересів держави (зокрема, через відсутність коштів для сплати судового збору).

7.2. Зокрема зазначає, що із відповіді Департаменту юридичного забезпечення МВС України від 29 квітня 2020 року №13723/12-2020 вбачається, що МВС України не подавало позов щодо відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням курсанта ОСОБА_1 .

7.3. Також, у листі від 13 січня 2020 року №84/1-83 НАНГУ зазначила, що не вживала заходів із захисту порушених інтересів держави, оскільки є державною установою та кошторисом на 2020 рік по загальному фонду державного бюджету за КЕКВ 2800 фінансування на сплату судового збору для подачі відповідного позову не передбачено.

7.4. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки зазначеним обставинам, зокрема вищевказаним листам Департаменту юридичного забезпечення МВС України та НАНГУ, у яких позивачі самостійно підтвердили нездійснення ними жодних заходів щодо захисту інтересів держави та невідшкодування витрат, пов`язаних з утриманням у вищому військовому навчальному закладі курсанта ОСОБА_1 , через що дійшли передчасних висновків про відсутність у матеріалах справи доказів нездійснення позивачами функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

7.5. Також скаржник наголошує на тому, що на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою повідомлено суб`єкта владних повноважень - МВС України, а також НАНГУ про необхідність представництва Військовою прокуратурою Запорізького гарнізону інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом (копія листа від 13 травня 2020 року №6-2-445ВИХ-20 наявна в матеріалах справи). Тому твердження суду апеляційної інстанції про те, що в матеріалах справи відсутнє підтвердження того, що МВС України або навіть НАНГУ повідомлялися прокурором про звернення до суду з позовом, не відповідає дійсності.

7.6. З посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18 звертає увагу, що факт не звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, відтак у прокурора виникають обгрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом.

7.7. Також на підтвердження своїх доводів скаржник посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду викладений в постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, згідно з яким бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду із відповідним позовом у розумний строк.

8. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надав.

IV. Джерела права та акти їхнього застосування

9. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

11. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

12. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

13. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

14. Так, згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

15. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

16. Частиною першою статті 23 Закон №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

17. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

18. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

19. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 КАС України).

20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

21. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про доведення Військовим прокурором Запорізького гарнізону права звернення з цим позовом на захист інтересів держави, Суд зазначає таке.

22. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року в справі №903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року в справі №927/246/18, від 16 квітня 2019 в справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року в справах №923/560/18 та №913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року в справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року в справі №0440/6738/18.

23. За висновками Великої Палати Верховного Суду в справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

24. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

25. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

26. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

27. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

28. Відповідно до позовної заяви, Військовий прокурор Запорізького гарнізону у цій справі на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що пред`явлення даної позовної заяви про відшкодування витрат пов`язаних з утриманням у вищому військовому навчальному закладі курсанта ОСОБА_1 є виключно захистом інтересів, оскільки саме з державного бюджету були здійснені витрати на його утримання під час навчання. Військовою прокуратурою Запорізького гарнізону встановлені обставини, які є підставою для представництва в суді інтересів держави в особі МВС України, НАНГУ у формі звернення до суду з цим позовом та участі прокурора в його розгляді. Право на стягнення вказаних коштів шляхом звернення до суду виникло в НАНГУ 31 жовтня 2019 року після дострокового припинення контракту, однак до теперішнього часу а ні МВС України, а ні НАНГУ до суду з відповідним позов не звернулись, тобто захист порушених інтересів держави не здійснено.

29. Також, у позовній заяві зазначено, що на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» військовою прокуратурою Запорізького гарнізону повідомлено суб`єкта владних повноважень - МВС України, а також НАНГУ про необхідність представництва прокуратурою інтересів держави в особі останніх у формі звернення до суду з даним позовом.

30. В касаційній скарзі скаржник зазначає, що МВС України та НАНГУ, усвідомлюючи порушення інтересів держави внаслідок невідшкодування витрачених на навчання ОСОБА_1 коштів, на порушення вимог пункту 4 «Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації», підпунктів 1.2, 1.3 Інструкції про порядок представництва інтересів МВС у судових органах України не здійснювали захист інтересів держави та за їх захистом до суду не звертались.

31. Зокрема, скаржник наголошує на тому, що відповідно до відповіді Департаменту юридичного забезпечення МВС України від 29 квітня 2020 року №13723/12-2020 МВС України не подавало позов щодо відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням курсанта ОСОБА_1 .

32. В свою чергу, у листі від 13 січня 2020 року №84/1-83 НАНГУ зазначила, що не вживала заходів із захисту порушених інтересів держави, оскільки є державною установою та кошторисом на 2020 рік по загальному фонду державного бюджету за КЕКВ 2800 фінансування на сплату судового збору для подачі відповідного позову не передбачено.

33. Також скаржник звертає увагу на копію листа від 13 травня 2020 року №6-2-445ВИХ-20 відповідно до якого, на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою повідомлено суб`єкта владних повноважень - МВС України, а також НАНГУ про необхідність представництва Військовою прокуратурою Запорізького гарнізону інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом.

34. З матеріалів справи, зокрема з позовної заяви, вбачається, що зазначені вище листи було долучено Військовим прокурором Запорізького гарнізону до позовної заяви, про що позивачем зазначено в переліку додатків до вказаної позовної заяви.

35. Ураховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у Військового прокурора Запорізького гарнізону відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

36. Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

37. За таких обставин, касаційна скарга Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону підлягає задоволенню, а ухвала Запорізького окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття провадження у справі.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,-