ПОСТАНОВА Касаційний цивільний суд ВС у справі № 953/4669/20

Зміст вимог позовної заяви

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Харківської обласної ради про зобов`язання призначити на посаду.

Позовні вимоги мотивовані тим, що 05 грудня 2019 року Харківська обласна рада прийняла рішення № 1157-VII «Про оголошення про проведення конкурсу на заміщення посади керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»». Розпорядженням голови Харківської обласної ради від 13 січня 2020 року № 3 утворено конкурсну комісію з обрання керівника даного закладу. Протоколом від 17 січня 2020 року № 1 зазначеною конкурсною комісією визначені документи, які повинен надати претендент на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», а також кваліфікаційні вимоги до претендентів на зазначену посаду, серед яких: вища освіта II рівня за ступенем магістра спеціальності галузі знань «Управління та адміністрування» або «Публічне управління та адміністрування», або «Право», або «Соціальні та поведінкові науки», або «Гуманітарні науки», або «Охорона здоров`я» та спеціалізацією «Організація та управління охороною здоров`я»; стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня до 7 років. У протоколі № 3 вказаної комісії від 21 лютого 2020 року зазначено, що за результатами оцінювання презентації проєкту розвитку та співбесіди його середній бал становив 4,5 балів, його було визначено переможцем конкурсу на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс». Однак відповідно до листа Харківської обласної ради від 12 березня 2020 року за результатами голосування рішення стосовно призначення його керівником КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» не прийнято. Вказував, що згідно зі статтею 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» керівники підприємств та установ (закладів) охорони здоров`я, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Харківської області, призначаються на посаду за рішенням Харківської обласної ради шляхом укладення з ними контракту строком від трьох до п`яти років за результатами конкурсу. Тому до компетенції відповідача належить прийняття рішення про призначення його (позивача) керівником КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс». Оскільки конкурсна комісія своїм рішенням, яке викладене в протоколі від 21 лютого 2020 року № 3, визначила його переможцем конкурсу на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», то відповідач зобов`язаний прийняти рішення про призначення його керівником цього комунального закладу відповідно до вимог чинного законодавства. У зв`язку з наведеним ОСОБА_1 просив зобов`язати Харківську обласну раду прийняти рішення про призначення його керівником КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс».

Рішенням Київського районного суду міста Харкова від 07 серпня 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Відмова у задоволенні позову мотивована тим, що конкурсною комісією були встановлені вимоги до претендентів на посаду директора КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» з порушенням вимог закону, а саме допущена помилка у зазначенні вимог щодо стажу роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня. При цьому позивач був визнаний переможцем конкурсу, проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» було винесено на розгляд Харківської обласної ради. 27 лютого 2020 року на пленарному засіданні Харківської обласної ради за результатами голосування Харківською обласною радою за проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» зазначене рішення не було прийнято, оскільки конкурсна комісія неправильно визначила вимоги до претендентів щодо стажу роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня «до 7 років» замість правильного «7 років». Стаж роботи позивача складає 1 рік. Таким чином, відсутні підстави для задоволення позову, оскільки порушення трудових прав позивача не встановлено.

Постановою Харківського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Рішення Київського районного суду міста Харкова від 07 серпня 2020 року залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що кваліфікаційні вимоги для керівників закладів охорони здоров`я встановлено Міністерством охорони здоров`я України шляхом затвердження наказом від 29 березня 2002 року № 117 Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78 «Охорона здоров`я». Згідно із зазначеним Довідником до керівника закладу охорони здоров`я - генеральний директор (директор) / начальник (завідувач) закладу охорони здоров`я встановлено такі кваліфікаційні вимоги щодо стажу роботи: стаж роботи на керівних посадах: для закладів національного рівня - не менше 10 років, обласного рівня - 7 років, районного рівня - 5 років. Натомість усупереч означеним вимогам пунктом 5 протоколу від 17 січня 2020 року № 1 конкурсної комісії визначені кваліфікаційні вимоги до претендентів на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», які передбачають стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня до 7 років. Відповідно до матеріалів справи ОСОБА_1 було визначено переможцем конкурсу на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс». Проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» було винесено на розгляд Харківської обласної ради. За результатами розгляду питання «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» на засіданні постійної комісії були прийняті рішення: рекомендувати не виносити питання «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» на розгляд пленарного засідання чергової сесії обласної ради; доручити виконавчому апарату обласної ради підготувати проєкт рішення про повторне оголошення про проведення конкурсу на заміщення відповідної вакантної посади, оскільки в порушення вимог чинного законодавства конкурсна комісія неправильно визначила стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня «до 7 років» замість правильного «7 років». При цьому стаж роботи ОСОБА_1 , який визнаний переможцем конкурсу, становить 1 рік, що не відповідає кваліфікаційним вимогам. 27 лютого 2020 року відбулося пленарне засідання ХХІІІ сесії VІІ скликання Харківської обласної ради, на якому за результатами голосування за проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» зазначене рішення не було прийнято. Позивач просив суд зобов`язати Харківську обласну раду прийняти рішення про призначення його керівником КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс». Доказів того, що ОСОБА_1 на дату проведення конкурсного відбору (21 лютого 2020 року) відповідав вимогам, які встановлені законом для претендентів на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я обласного рівня, позивач не надав. Визначення конкурсною комісією позивача переможцем конкурсу на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» не є беззаперечною підставою для прийняття Харківською обласною радою рішення про призначення ОСОБА_1 на вказану посаду, оскільки вказане питання обговорюється радою на пленарному засіданні і перевіряється відповідність такого призначення вимогам закону.

Аргументи учасників

У лютому 2021 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Київського районного суду міста Харкова від 07 серпня 2020 року та постанову Харківського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не прийняв до уваги ту обставину, що пунктом 24 Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я № 1049 визначено, що до повноважень конкурсної комісії віднесено, зокрема й повноваження щодо встановлення вимог до претендентів з урахуванням установлених законодавством вимог. Приймаючи рішення про незаконність кваліфікаційних вимог для претендентів, викладених в протоколі від 17 січня 2020 року № 1 конкурсної комісії, суд порушив правила цивільної юрисдикції. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 817/1678/18 зазначено, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а рішення комісії про призначення на посаду керівника комунального закладу охороні здоров`я є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС України. Натомість питання прийому на роботу, а в цій справі - неприйняття відповідачем рішення про прийом на роботу на підставі рішення конкурсної комісії про визначення позивача переможцем конкурсу, відноситься до цивільної юрисдикції. Зазначений висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 569/553/17, де зазначено, що звернення позивача до суду з позовом спрямоване на відновлення його права на працю внаслідок порушення відповідачем порядку прийому на роботу, на захист якого спрямовані засоби та норми, визначені саме цивільним (трудовим) і цивільним процесуальним законодавством. Рішення конкурсної комісії про умови конкурсу не скасоване. Судами надана помилкова оцінка процедури голосування відповідача при прийнятті рішення про призначення позивача, оскільки відповідач не прийняв жодного рішення з питання порядку денного про призначення його на посаду.

У квітні 2021 року Харківська обласна рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржені рішення - без змін.

У відзиві відповідач зазначає, що позовна заява не містить обґрунтування бездіяльності Харківської обласної ради. На посаду керівника закладу охорони здоров`я обласного рівня може бути призначена лише особа, яка має стаж роботи на керівних посадах 7 років. Під час проведення процедури конкурсу конкурсна комісія має встановлювати вимоги до претендентів з урахуванням установлених чинним законодавством України вимог. У порушення вимог статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я, Порядку № 1094 та Положення № 793-VII конкурсна комісія, встановила вимоги до претендентів на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» із порушенням кваліфікаційних вимог для керівників закладів охорони здоров`я, визначених у Довіднику кваліфікаційних характеристик професій працівників, Випуск 78 «Охорона здоров`я», який затверджено наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29 березня 2002 року № 117 (зі змінами). Стаж роботи позивача на керівних посадах є меншим за 7 років, що не відповідає кваліфікаційним вимогам для керівників закладів охорони здоров`я, встановленим у Довіднику кваліфікаційних характеристик професій працівників, Випуск 78 «Охорона здоров`я», який затверджено наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29 березня 2002 року № 117 (зі змінами).

Ухвалою Верховного Суду від 02 березня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали з суду першої інстанції.

Межі та підстави касаційного перегляду

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).

В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).

Фактичні обставини справи

Суди встановили, що 05 грудня 2019 року Харківською обласною радою прийнято рішення № 1157-VII «Про оголошення про проведення конкурсу на заміщення посади керівника Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»».

Розпорядженням голови Харківської обласної ради від 13 січня 2020 року № 3 утворено конкурсну комісію з обрання керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс».

Протоколом від 17 січня 2020 року № 1 зазначеної конкурсної комісії визначені документи, які повинен надати претендент на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», а також кваліфікаційні вимоги до претендентів на зазначену посаду.

Зокрема, у пункті 5 вказаного протоколу передбачено, що по питанню визначення кваліфікаційних вимог до претендента на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», виступила ОСОБА_2 , голова конкурсної комісії, та повідомила, що наказом Міністерства охорони здоров`я України від 31 жовтня 2018 року № 1977 внесені зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, Випуск 78 «Охорона здоров`я». У зв`язку з цим, кваліфікаційні вимоги до директора закладу охорони здоров`я наступні:

- вища освіта II рівня за ступенем магістра спеціальності галузі знань «Управління та адміністрування» або «Публічне управління та адміністрування», або «Право», або «Соціальні та поведінкові науки», або «Гуманітарні науки», або «Охорона здоров`я» та спеціалізацією «Організація та управління охороною здоров`я»;

- стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня до 7 років.

Відповідно до протоколу конкурсної комісії від 21 лютого 2020 року № 3 за результатами оцінювання та співбесіди ОСОБА_1 було визначено переможцем конкурсу на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс».

Проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» було винесено на розгляд Харківської обласної ради.

За результатами голосування Харківською обласною радою за проєкт рішення «Про призначення ОСОБА_1 на посаду директора КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс»» зазначене рішення не було прийнято.

Як на підставу позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що наявні підстави для зобов`язання Харківської обласної ради прийняти рішення про призначення його керівником КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», оскільки конкурсна комісія своїм рішенням, яке викладене в протоколі від 21 лютого 2020 року № 3, визначила його переможцем конкурсу на вказану посаду, а бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення про його призначення є неправомірною та такою, що порушує його трудові права.

Колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких підстав.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта 263 ЦК України).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 635/551/17 (провадження № 14-79цс20) зроблено висновок про те, що: «спори з приводу зайняття посади керівника державного підприємства, до видання адміністративно-правового акту щодо призначення на посаду, у разі, якщо призначення на таку посаду за законодавством здійснюється міністерством, іншим органом виконавчої влади, не є такими, що підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства».

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 30 червня 2021 року у справі № 727/6974/20 (провадження № 61-5601св21) зазначено: «У справі, яка переглядається, ОСОБА_3 звернулась до суду із позовом до суб?єкта владних повноважень (Чернівецька обласна рада) про зобов?язання призначити її на посаду генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ» та укласти з нею контракт строком на п?ять років на посаду генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ». Тобто предметом спору у цій справі не є визнання протиправним рішення, дії чи бездіяльності конкурсної комісії з відбору керівника комунального закладу охорони здоров?я, оскільки саме за результатами висновку конкурсної комісії позивач визнана переможцем конкурсу. За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Чернівецька обласна рада, внаслідок бездіяльності якої виник спір, є суб?єктом владних повноважень. Зобов`язання призначення відповідачем (Чернівецька обласна рада) генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ» (за тими вимогами, які заявлені до суду) передбачає необхідність реалізації цим органом місцевого самоврядування на основі законодавства публічно-владної функції з управління цим державним, комунальним закладом охорони здоров?я. Отже, спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки у даному випадку існує спір між фізичною особою, яка претендує на зайняття посади генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ», та органом державної влади - Чернівецькою обласною радою, до компетенції якого належить прийняття рішення про таке призначення». […] За обставинами справи спір між сторонами виник саме через неукладення Чернівецькою обласною радою з позивачем контракту на посаду генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ» у строк, визначений пунктом 38 Порядку № 1049. Отже, трудовий договір (контракт) між сторонами укладено не було, адміністративно-правового акта щодо призначення ОСОБА_3 на посаду генерального директора ОКНП «Чернівецький ОМДЦ» як переможця конкурсу, як підстави виникнення трудових правовідносин, Чернівецькою обласною радою не виносилося. Виходячи з положень вищезазначених норм права, суд апеляційної інстанції, розглянувши справу у порядку цивільного судочинства, діяв не як суд, встановлений законом».

Позивач, звертаючись до суду з позовом, не оскаржував дії конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «ХОСПІС», а просив зобов`язати Харківську обласну раду призначити його на вказану посаду, оскільки він є переможцем конкурсу.

КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «ХОСПІС» є комунальним закладом у сфері охорони здоров?я, заснований на власності територіальної громади, управління яким здійснюється Харківською обласною радою.

У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Харківської обласної ради про зобов`язання призначити його на посаду керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» після того, як цей суб?єкт владних повноважень відмовив йому у призначенні на вказану посаду.

Зобов`язання призначення Харківською обласною радою керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс» (за тими вимогами, які заявлені до суду) передбачає необхідність реалізації цим органом місцевого самоврядування на основі законодавства публічно-владної функції з управління цим державним, комунальним закладом охорони здоров?я.

Отже, спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки у даному випадку існує спір між фізичною особою, яка претендує на зайняття посади керівника КНП ХОР «Обласний центр паліативної медицини «Хоспіс», та органом державної влади - Харківською обласною радою, до компетенції якого належить прийняття рішення про таке призначення.

У вказаному спорі не можна вважати, що між сторонами виникли трудові правовідносини, оскільки відповідно до статті 21 КЗпП України трудовим договором є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.

За таких обставин справа № 953/4669/20 підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частини третьої статті 400 ЦПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Частиною першою та другою статті 414 ЦПК України передбачено, що судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов?язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.

Однією з підстав для закриття провадження у справі є те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).

Ураховуючи, що в порушення норм процесуального права суди попередніх інстанцій розглянули справу по суті в порядку цивільного судочинства, касаційну скаргу належить задовольнити частково, а оскаржені рішення та постанову - скасувати із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 255, 256, 400, 409, 414, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду