ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 540/1660/21

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу за позовом голови Білозерської селищної ради Херсонського району Херсонської області ОСОБА_1 до Білозерської селищної ради Херсонського району Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою представника голови Білозерської селищної ради Херсонського району Херсонської області ОСОБА_1 - адвоката Волкова Кирила Дмитровича на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року, ухваленого у складі головуючого судді Пекного А. С., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Осіпова Ю. В., суддів: Косцової І. П., Скрипченка В. О.

І. Суть спору

1. У квітні 2021 року голова Білозерської селищної ради Херсонського району Херсонської області ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Білозерської селищної ради Херсонського району Херсонської області (далі також - Білозерська селищна рада) про визнання протиправним та скасування рішення Білозерської селищної ради від 07 квітня 2021 року № 137, підписане секретарем Білозерської селищної ради депутатом ради Козачек О. Д., про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови Білозерської селищної ради ОСОБА_1 .

2. В мотивування позову позивач зазначає, що 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах її обрано на посаду Білозерського селищного голови, внаслідок чого 24 листопада 2020 року вона прийняла присягу посадової особи місцевого самоврядування.

Однак, 06 квітня 2021 року секретарем Білозерської селищної ради видано розпорядження № 53 про скликання 13-ї позачергової сесії селищної ради на 07 квітня 2021 року, на засіданні якої відповідачем прийнято рішення № 137 "Про недовіру селищному голові та дострокове припинення повноважень".

Позивач стверджує, що процедурні порушення, допущені Білозерською селищною радою під час скликання сесії та прийняття оскаржуваного рішення про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови селищної ради, нівелюють результати голосування депутатів ради та свідчать про протиправність такого рішення.

Зокрема, позивач зазначає про необґрунтованість та безпідставність оскаржуваного рішення селищної ради, посилаючись на те, що у ньому не вказано, які ж саме права та свободи громадян були порушені, або які саме повноваження вона не виконувала як селищний голова, якими саме діями та які конкретно статті Конституції та законів України вона порушила. Тобто, наведені у рішенні Білозерської селищної ради від 07 квітня 2021 року № 137 доводи, на думку позивача, не є достатніми доказами порушення нею чинного законодавства чи незабезпечення здійснення повноважень селищного голови.

Вважаючи рішення Білозерської селищної ради від 07 квітня 2021 року № 137 протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах, які відбулись відповідно до постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» від 15 липня 2020 року № 795-ІХ, ОСОБА_1 , яка займала посаду Білозерського селищного голову з 24 листопада 2020 року, вдруге обрана на вказану посаду.

4. 06 березня 2021 року на засіданні постійної депутатської комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики у складі депутатів: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 розглянуто запропонований депутатом селищної ради ОСОБА_6 проект рішення ради «Про дострокове припинення повноважень селищного голови», за результатами якого комісією вирішено винести вказаний проект рішення на розгляд селищної ради, про що 06 березня 2021 року складено відповідний протокол № 4.

5. В подальшому, у зв`язку з надходженням на розгляд селищної ради вказаного вище проекту рішення, секретарем Білозерської селищної ради як виконуючою обов`язки селищного голови видано розпорядження від 06 квітня 2021 року № 53, згідно з яким скликано на 07 квітня 2021 року позачергову 13 сесію Білозерської селищної ради 8-го скликання з порядком денним: «Про недовіру селищному голові ОСОБА_1 та дострокове припинення її повноважень»; «Про затвердження та призначення на посаду старости у селах Правдине, Таврійське, Нова Зоря»; «Про затвердження та призначення на посаду старости у селах Дніпровське, Ромашкове, Янтарне, Первомайське». Підготовку позачергової сесії покладено на секретаря виконавчого комітету.

6. Згідно з протоколом позачергового пленарного засідання 13-ї сесії Білозерської селищної ради від 07 квітня 2021 року, на це засідання прибули 23 депутата з 26 обраних. Радою утворено лічильну групу у складі 3-х депутатів та 20 голосами затверджено порядок денний пленарного засідання позачергової 13-ї сесії ради, до якого включено також четверте питання «Про внесення змін до рішення 4 сесії селищної ради восьмого скликання від 24 грудня 2020 року № 30 «Про програму соціально-економічного розвитку Білозерської територіальної громади та галузевих програм на 2021-2023 роки».

7. В ході вказаного позачергового пленарного засідання депутатами було обговорено питання щодо висловлення недовіри селищному голові ОСОБА_1 та дострокового припинення її повноважень, доручено лічильній групі здійснити підготовку до таємного голосування, проведено таємне голосування, оголошено протокол лічильної групи, відповідно до якого «за» висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень селищного голови віддало свої голоси 20 депутатів (проти - 0, утрималося - 0, не голосувало - 2). Такий протокол лічильної комісії затверджено та за результатами голосування прийнято рішення «Про недовіру селищному голові та дострокове припинення повноважень» від 07 квітня 2021 року № 137.

8. Нормативними підставами прийняття вищевказаного рішення зазначено пункти 10, 16 частини першої статті 26, частини третьої статті 42 та частини друга, третя статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Фактичною ж підставою в оскаржуваному рішенні вказано ухвалення ОСОБА_1 незаконних розпоряджень від 02 березня 2021 року «Про покладання обов`язків селищного голови», «Про надання права підпису», «Про зупинення дії Білозерської селищної ради №____», які суперечать вимогам частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також вимогам частини першої статті 13 Закону України «Про попереднє ув`язнення»; неналежне виконання позивачем повноважень селищного голови, незабезпечення здійснення наданих їй повноважень, невмотивованого ігнорування пропозиції не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради про скликання чергової сесії від 17 лютого 2021 року, незаконного перешкоджання у проведенні чергової сесії 02 березня 2021 року, порушення заборони, встановленої ухвалою Білозерського районного суду Херсонської області від 21 жовтня 2020 року у справі № 648/1237/20, а саме порушення накладеного судом обов`язку не відвідувати приміщення Білозерської селищної ради (смт. Білозерка, вул. Свободи, 83), що призвело до постановлення ухвали Білозерського районного суду Херсонської області від 19 січня 2021 року у справі № 648/1237/20, відповідно до якої до обвинуваченої ОСОБА_1 було обрано запобіжний захід у вигляді «тримання під вартою» (без визначення застави) та було затримано в залі суду в рамках судового слідства по кримінальному провадженню № 12019230000000370 по обвинуваченню ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України).

9. У кримінальному провадженні № 12019230000000370 до позивача згідно з ухвалами Білозерського районного суду Херсонської області у справі № 648/1237/20 та ухвалами Херсонського міського суду Херсонської області у справі № 766/468/20 від 10 січня 2020 року, від 31 березня 2020 року, від 13 квітня 2020 року, від 21 жовтня 2020 року, від 19 січня 2021 року, від 19 березня 2021 року застосовувались запобіжні заходи у вигляді: «відсторонення від посади» (тимчасово), «застави» з покладанням обов`язку утримуватись від спілкування з працівниками Білозерської селищної ради та «не відвідувати» приміщення Білозерської селищної ради, «тримання під вартою» з 19 січня 2021 року по 19 березня 2021 року, «цілодобового домашнього арешту» з 19 березня 2021 року.

10. Пунктом 1 резолютивної частини рішення відповідача від 07 квітня 2021 року № 137 висловлено недовіру та достроково припинено повноваження голови Білозерської селищної ради ОСОБА_1 . Згідно з пунктом 2 цього ж рішення на секретаря Білозерської селищної ради ОСОБА_7 покладено обов`язок у визначений частиною третьою статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» термін звернутися до Верховної Ради України із клопотанням щодо призначення позачергових виборів Білозерського селищного голови, що, в свою чергу, і було зроблено секретарем ради в подальшому, про що свідчить лист № 02-23/944 від 21 квітня 2021 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

11. Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 07 червня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року, відмовив у задоволенні позову.

12. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято з дотриманням установленої Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Білозерської селищної ради процедури його прийняття, оскільки проект рішення внесено депутатом ради, попередньо його розглянуто і схвалено постійною депутатською комісією, включено секретарем до порядку денного сесії, який затверджено на засіданні ради. При цьому оскаржуване рішення прийнято за наслідками таємного голосування, тобто шляхом голосування у бюлетені, та більше ніж двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

13. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

14. Представник позивача подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та направити справу на новий розгляд.

Так, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо визначення підстав неможливості здійснення сільським, селищним, міським головою своїх повноважень в розумінні частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування», а також щодо обов`язкових складових дотримання принципу таємного голосування при достроковому припиненні повноважень сільського, селищного, міського голови у подібних правовідносинах.

Позивач вказує на недотримання порядку прийняття рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови, зокрема відсутні письмові заяви про дострокове припинення повноважень.

Стверджує, що питання про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень попередньо не належно розглядалось постійними комісіями ради, виконавчим комітетом, виконавчими органами ради із прийняттям відповідних обґрунтованих рішень.

Наголошує, що ні у рішеннях відповідача, ні в інших документах, не вказано якими своїми діями ОСОБА_1 порушила Закон України "Про місцеве самоврядування" та Закон України "Про попереднє ув`язнення", а також яким чином позивач перешкоджала у проведенні сесії.

15. Верховний Суд ухвалою від 18 листопада 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника голови Білозерської селищної ради ОСОБА_1 - адвоката Волкова К. Д. на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

16. Представник Білозерської селищної ради подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

21. Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

22. Перелік посад в органах місцевого самоврядування міститься у статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та передбачає: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

23. За змістом статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

24. Частиною першою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

25. Приписами частини шостої - сьомої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

26. В силу частини дев`ятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

27. Згідно з частиною п`ятнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

28. Частиною десятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

29. Аналогічні положення містяться і в розділі ІІІ Регламенту Білозерської селищної ради, в якому передбачено, що у виняткових випадках розпорядження про скликання сесії селищної ради доводиться до відома депутатів не пізніше як за 1 день до сесії шляхом оприлюднення на дошці об`яв або офіційному сайті селищної ради, при цьому депутати зобов`язані самостійно перевіряти наявність повідомлення про скликання сесії.