ПОСТАНОВА Касаційний адміністративний суд ВС у справі № 380/17020/22

1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) №2900/к від 03.11.2022 «Про скасування наказів»;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Франківського відділу державної виконавчої служби у місті Львові Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) з 04.11.2022 з урахуванням пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.08.2022 №912 «Про реорганізацію міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції»;

- зобов`язати Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції продовжити дію трудового договору укладеного 21.02.2022 з ОСОБА_1 на посаді начальника Франківського відділу державної виконавчої служби у місті Львові з урахуванням пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16 серпня 2022 року №912 «Про реорганізацію міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції»;

- стягнути із Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04.11.2022 по дату постановлення рішення судом у даній справі;

- визнати протиправними дії Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) від 25.10.2022 №16105/0/1-22/10.1-11 у залишенні без розгляду заяви начальника Франківського відділу державної виконавчої служби у місті Львові про надання щорічної основної відпустки за поточний 2022 робочий рік, відповідно до статті 12 Закону України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану»;

- зобов`язати Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції розглянути заяву ОСОБА_1 про надання щорічної основної відпустки за поточний 2022 робочий рік, відповідно до статті 12 Закону У країни «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» з урахуванням висновків суду у даній справі.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала про те, що судове рішення у справі №813/7679/14 від 29.03.2016 про її поновлення на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області фактично не було виконано, оскільки відповідач не вжив належних заходів для його реалізації. У 2020 році та у 2021 році відповідачі обмежилися виданням наказів про поновлення позивачки на посаді, після яких двічі приймали накази про її звільнення. Так, наказами №3276/к від 28.10.2020 та №3186/к від 22.12.2021 позивачку поновлено на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області, водночас при такому поновленні позивачці не встановлено категорії та рангу державного службовця, посада, на яку її поновлено, не введена у діючий штатний розпис, що спричинило затримку виконання рішення про поновлення на роботі, унеможливило нарахування заробітної плати та розрахунку при звільненні. Позивачка уважає, що її звільнення є обмеженням, встановленим щодо доступу до професії та підлягає визнанню таким, що становить втручання у право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.03.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2024, у задоволені позову відмовлено повністю.

4. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що внаслідок скасування Верховним Судом постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021 у справі № 380/876/21 відпали правові підстави для видання наказів про поновлення позивачки на посаді, а відтак накази, прийняті на виконання вказаної постанови суду, підлягають скасуванню.

5. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.03.2024 та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2024, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

6. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, позивачка посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

7. У касаційній скарзі позивачка вказує про неправильне застосування судами норм матеріального права, зокрема пунктів 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» (застосування закону, який не підлягав застосуванню), та неповне врахування обставин справи. Стверджує, що суди не надали належної правової оцінки чинності наказу Міністерства юстиції України від 28.10.2020 №3276/к про поновлення на посаді та скасуванню відповідачем наказів про звільнення, унаслідок чого не встановили наявності чинного розпорядчого акта про припинення службових відносин. Також наголошує на дискреційних повноваженнях суб`єкта владних повноважень і необхідності формування Верховним Судом єдиного підходу до застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах.

8. Касатор звертає увагу на те, що постановою Верховного Суду від 09.08.2022 у справі №380/876/21 скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021 та залишено в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01.07.2021, яким відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог, зокрема, щодо скасування наказу Міністерства юстиції України №3767/к від 16.12.2020 про звільнення з посади ОСОБА_1 02.11.2022 Міністерством юстиції України прийнято наказ №4874/5 «Про скасування наказу», яким скасовано наказ Міністерства юстиції України від 22.12.2021 №3186/к «Про поновлення» тільки щодо поновлення позивача на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області, що чітко зазначено у тексті наказу. У даному наказі Міністерство юстиції України хоч і посилається на постанову Верховного Суду від 09 серпня 2022 року у справі №380/876/2, однак залишає в силі власне рішення про скасування наказу, який був предметом розгляду у адміністративній справі №380/876/21. Отже, залишивши скасованим наказ №3767/к про звільнення, виданий у 2020 році, який був предметом адміністративної справи №380/876/21 (наказом Міністерства юстиції України від 02.11.2022 №4893/5 скасовано наказ Міністерства юстиції України від 21.02.2022 №217/к «Про звільнення»), залишилися чинними правовідносини позивача з Міністерством юстиції України, поновлені за рішенням суду у 2020 році, підтверджені Міністерством юстиції України шляхом видання наказу №3276/к «Про поновлення». Ураховуючи наведене позивачка просить Суд врахувати факт чинності наказу Міністерства юстиції України №3276/к «Про поновлення», виданого 28.10.2020 та відсутність чинного наказу про звільнення. Зазначає, що посилання судів попередніх інстанцій тільки на рішення суду, якими визнано звільнення правомірним, за наявності скасованого органом державної влади наказу не може бути підставою, щоб уважати працівника звільненим на підставі цієї норми з покликанням на одне рішення суду без наявності чинного наказу такого органу.

9. Міністерство юстиції України у письмових поясненнях просить суд касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.03.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2024 у справі № 380/17020/22 залишити без змін.

10. Західне міжрегіонального управління Міністерства юстиції надало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

11. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Губської О.А., суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М., від 07 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження у цій справі.

12. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.12.2024, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2024 №1377/0/78-24 (у зв`язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О.А. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2024 №16)), визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Кашпур О.В.↗, судді: Соколов В.М↗, Уханенко С.А.↗

13. Ухвалою Верховного Суду від 11.03.2025 суддя-доповідач Кашпур О.В.↗ прийняла до провадження справу №380/17022/22.

14. Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2026 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 29 жовтня 2026 року.

15. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, наказом Міністерства юстиції України від 28.10.2020 №3276/к «Про поновлення» відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від 21.11.2017, ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016 та постанови Львівського окружного адміністративного суду від 29.03.2016 у справі №813/7679/14 ОСОБА_1 поновлено з 28.10.2014 на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області.

16. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 №99 «Про реформування територіальних органів Міністерства юстиції та розвиток системи надання безоплатної правової допомоги» ліквідовано, як юридичні особи публічного права, територіальні органи Міністерства юстиції, у тому числі Самбірське міськрайонне управління юстиції Львівської області без визначення правонаступника. Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань 22.11.2019 внесено запис за № 14161110017000044 про припинення юридичної особи Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області.

17. Наказом Міністерства юстиції України від 16.12.2020 №3767/К «Про звільнення» ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області 23.12.2020 відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку із ліквідацією державного органу з припиненням державної служби.

18. Не погодившись із зазначеним наказом, позивачка звернулась до суду.

19. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 1 липня 2021 року у справі №380/876/21 ОСОБА_1 відмовлено у задоволені позовних вимог повністю.

20. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено: рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01.07.2021 скасовано, прийнято нове, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України № 3767/к від 16.12.2020 «Про звільнення»; визнано протиправним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції у Львівській області № 101/к від 17.12.2020 «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 16.12.2020 № 3767/к «Про звільнення»; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області з 24.12.2020.

21. На виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду Міністерство юстиції України прийняло наказ від 22.12.2021 №3186/к «Про поновлення», відповідно до якого скасовано наказ від 16.12.2020 №3767/к «Про звільнення» та поновлено ОСОБА_1 з 24.12.2020 на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області з 24.12.2020.

22. Надалі Міністерство юстиції України прийняло наказ від 21.02.2022 №217/к «Про звільнення», яким ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області за переведенням для подальшої роботи на посаді начальника Франківського відділу державної виконавчої служби у місті Львові Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) відповідно до пункту 5 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України. Підставою видання цього наказу була особиста заява ОСОБА_1 .

23. Наказом Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 21.02.2022 №390/К «Про призначення ОСОБА_1 » (із врахуванням наказу від 22.02.2022 №402/К) ОСОБА_1 призначено 22.02.2022 на посаду начальника Франківського відділу державної виконавчої служби у місті Львові Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) в порядку переведення з посади начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області. Підстава: заява ОСОБА_1 .

24. Між тим, постановою Верховного Суду від 09 серпня 2022 року було скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01.07.2021 у справі №380/876/21 залишено в силі.

25. Відповідно до постанови Верховного Суду у справі №380/876/21 Міністерство юстиції України прийняло 02.11.2022 наказ №4874/5 «Про скасування наказу», яким скасовано наказ №3186/к щодо поновлення ОСОБА_1 з 24.12.2020 на посаді начальника Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області.

26. У зв`язку з виданням наказу Міністерства юстиції України від 02.11.2022 №4874/5, Міністерством юстиції України 02.11.2022 прийнято наказ №4893/5 яким скасовано наказ Міністерства юстиції України №217/к.

27. Західне міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) наказом №2900/к від 03.11.2022 скасувало накази Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 21.02.2022 № 389/К «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 21.02.2022 № 217/к «Про звільнення» та від 22.02.2022 №401/К «Про внесення змін до наказу від 21.02.2022 №389/К «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 21.02.2022 №217/к «Про звільнення». Також цим наказом скасовано накази Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 21.02.2022 №390/К «Про призначення ОСОБА_1 » та від 22.02.2022 № 402/К «Про внесення змін до наказу від 21.02.2022 № 390/К «Про призначення ОСОБА_1 ». Підстава: наказ Міністерства юстиції України від 02.11.2022 №4893/5 від 02.11.2022 «Про скасування наказу».

VII.ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

28. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

30. Частиною другою статті 14 КАС встановлено, що судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.

31. Відповідно до приписів пунктів 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №№889-VIII) підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.

32. Відповідно до частини другої статті 31 Закону №889-VII, рішення про призначення приймається: на посаду державної служби категорії «А» - суб`єктом призначення, визначеним Конституцією та законами України, у порядку, передбаченому Конституцією України, цим та іншими законами України; на посади державної служби категорії «Б», які здійснюють повноваження керівників державної служби в державних органах, - суб`єктом призначення, визначеним законом; на інші посади державної служби категорій «Б» і «В» - керівником державної служби, якщо інше не передбачено законом.

33. Постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228 затверджено «Положення про Міністерство юстиції України» (далі - Положення), відповідно до підпункту 10 пункту 12-2 якого, державний секретар Мін`юсту відповідно до покладених на нього завдань призначає на посаду та звільняє з посади керівників територіальних органів Мін`юсту та їх заступників, заступників керівників територіальних органів державної виконавчої служби, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, Автономної Республіки Крим, міста Києва або Севастополя, присвоює їм ранги державних службовців, застосовує заходи заохочення та притягує до дисциплінарної відповідальності.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

36. Як убачається з матеріалів справи, предметом оскарження є наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 03.11.2022 №2900/к, яким скасовано кадрові накази цього управління, пов`язані з призначенням позивачки на посаду в порядку переведення та реалізацією відповідного кадрового рішення.

37. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у подібних правовідносинах. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачка стверджує, що суди попередніх інстанцій застосували зазначені положення закону, які, на її переконання, не підлягали застосуванню до спірних правовідносин.

38. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи в задоволенні позову, виходили з правових наслідків постанови Верховного Суду від 09.08.2022 у справі № 380/876/21, якою скасовано постанову суду апеляційної інстанції та залишено в силі рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову щодо оскарження наказу Міністерства юстиції України від 16.12.2020 №3767/к.

39. Верховний Суд наголошує, що встановлена судовим рішенням правомірність наказу №3767/к має враховуватися під час розгляду цього спору, однак не може підміняти обставини, пов`язані із прийняттям наказу №2900/к, та оцінку правових наслідків інших індивідуальних актів, прийнятих у межах спірних правовідносин.

40. Як установлено судами попередніх інстанцій, наказом Міністерства юстиції України від 21.02.2022 №217/к було оформлено відповідне кадрове рішення щодо позивачки, на виконання якого Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Львів) видано кадрові накази, зокрема наказ №390/К.

41. Надалі наказом Міністерства юстиції України від 02.11.2022 №4893/5 скасовано наказ від 21.02.2022 №217/к. Зазначений наказ позивачка не оскаржувала, а тому він є чинним та підлягає врахуванню під час визначення правових наслідків для кадрових актів, виданих на його виконання.

42. Оскільки наказ №4893/5 не був предметом оскарження в цій справі, суд не наділений підставами для перегляду його правомірності в межах спору щодо оскарження наказу №2900/к.

43. За таких обставин правове значення для вирішення цього спору має те, що наказ №217/к, який був підставою для видання відповідних кадрових наказів Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів), скасовано компетентним органом. Відтак відповідач мав підстави привести видані ним кадрові акти у відповідність до зміненого правового становища, зумовленого скасуванням акта, на виконання якого їх було прийнято.

44. Верховний Суд також уважає за необхідне зазначити, що постанова Верховного Суду від 09.08.2022 у справі № 380/876/21 не є безпосередньою правовою підставою для висновку про правомірність оскаржуваного наказу Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) №2900/к, оскільки у ній вирішувалося питання щодо правомірності наказу Міністерства юстиції України від 16.12.2020 №3767/к.

45. За таких обставин доводи касаційної скарги про неправильне застосування пунктів 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» не спростовують правильності результату вирішення цього спору. Визначальним для оцінки законності наказу №2900/к є не повторне вирішення питання про правомірність звільнення позивачки наказом №3767/к, а наявність правових підстав для скасування відповідачем власних кадрових актів після скасування наказу №217/к, на виконання якого їх було видано.

46. У зв`язку з цим Верховний Суд не вбачає підстав для формування правового висновку, відсутність якого була підставою для відкриття цього касаційного провадження.

47. Відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати, зокрема, у зміні його мотивувальної частини. Оскільки суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову, проте обґрунтували його посиланням на постанову Верховного Суду у справі № 380/876/21, їхні судові рішення належить змінити в частині мотивів, виклавши мотивувальні частини в редакції цієї постанови.

IХ. Судові витрати

48. Скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині мотивування не вплинуло на розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду